II OSK 906/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 375/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2010 r nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 375/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem złożonym w dniu 23 kwietnia 2009 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w C. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta Częstochowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] września 2009 r. i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Częstochowy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 u.p.z.p. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego – realizacja urządzeń infrastruktury technicznej – tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej "[...]" na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w C., w skład której wejdzie system anten (sektorowych i radiolinii) zainstalowanych na projektowanej wolnostojącej wieży kratowej (na podstawie trójkąta) o wysokości nie mniej niż 40 m oraz żelbetonowy kontener technologiczny posadowiony u podnóża wieży zawierający urządzenia techniczne stacji. W decyzji organ określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, wymagania dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich. W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu etapów toczącego się postępowania, Prezydent Miasta Częstochowy stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu złożonych w sprawie dokumentów, a przede wszystkim po jednoznacznej ocenie braku konieczności uzyskania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz informacji o możliwości obsługi wnioskowanej inwestycji w zakresie komunikacji od strony ul. [...] nie znalazł podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami. Zdaniem organu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego to typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ badając jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i nie stwierdzając niezgodności z przepisami ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli mieszkańcy sąsiednich nieruchomości m.in. J. G., M. J., R. T. i inni. W piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie stwierdzili, iż nie zgadzają się na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, wskazując na znajdującą się w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową domków jednorodzinnych, a inwestycja wpływać będzie szkodliwie na zdrowie ludzi i zwierząt. Dodali, iż dojazd do inwestycji od strony ulicy Morskiej jest niemożliwy, z uwagi na zbyt małą szerokość tej drogi, niedostosowaną dla sprzętu ciężkiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż na mocy art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku na podstawie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zaliczenie inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych już przesądzone. Podnoszone przez odwołujących się zarzuty co do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt oraz obniżenie wartości nieruchomości, na etapie decyzji lokalizacyjnej nie są uzasadnione. Przedmiotowa decyzja nie zezwala bowiem na budowę, lecz stwierdza tylko czy budowa taka jest możliwa do zrealizowania. Kolegium dodało, że podnoszone zarzuty nie odpowiadają wymogom odwołania wskazanym w przepisie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Reasumując organ stwierdził, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa karnego czy prawa budowlanego nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż te ostatnie przepisy zastrzeżone są dla organów administracji architektoniczno-budowlanych, czyli na kolejnym etapie postępowania. W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonuje ustaleń w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Analiza warunków planowanej inwestycji na podstawie wymienionych przepisów prowadzi do stwierdzenia, iż w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2010 r. złożył J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę J. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z uwzględnieniem art. 56 u.p.z.p. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, co wynika też z treści art. 53 ust. 3 oraz art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Skoro zatem art. 56 u.p.z.p. przewiduje wydawanie w określonych przypadkach decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to wnioskujący w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, Sąd nie zgodził się z tym poglądem. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję taką należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 6 tej ostatniej ustawy przedstawia katalog celów publicznych. Za cel ten uznał ustawodawca m.in. w pkt 1 wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest budową obiektu służącego łączności publicznej, i choć termin "łączność publiczna" nie został w sposób bezpośredni zdefiniowany w systemie prawa, to niespornym pozostaje to, że pojęcie "łączność" odnosi się w szczególności do spraw związanych ze świadczeniem szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych. Świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej mieści się w szeroko rozumianym pojęciu świadczenia usług telekomunikacyjnych, a te w świetle ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) posiadają, w istotnym ich zakresie, charakter publiczny. Stosownie zatem do powyższego należy uznać, iż sieć telefonii komórkowej spełnia kryteria "publicznej sieci telefonicznej", eksploatowanej przez "operatora publicznego". Publiczny charakter wskazanej wyżej działalności telekomunikacyjnej wiąże się niewątpliwie z powszechnością świadczonych usług, tj. masowym, nieograniczonym kręgiem usługobiorców. Przesłanki te są wystarczające do uznania, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako obiektu służącego łączności publicznej, spełnia warunki do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Decyzja taka stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organy ustalające lokalizację inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Zdaniem Sądu stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1) i ta ocena mogłaby być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niedopuszczalne. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć odmowę ustalenia lokalizacji na wyrażonej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie można więc odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepisów tych nie można rozumieć jako przepisy odrębne w rozumieniu przywołanego powyżej art. 56 u.p.z.p. Przepisy te jako wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane będą miały zastosowanie na kolejnym etapie postępowania – w sprawie pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania nie podlega badaniu kwestia usytuowania inwestycji względem granic działek sąsiednich w aspekcie spełnienia wymogów techniczno-budowlanych. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego jest bowiem przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie z zakresu ochrony zdrowia i środowiska ze względu na dopuszczalne normy zanieczyszczeń oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego, stanowią zaś istotną treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. b/ i d/ u.p.z.p.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.o.ś.) Sąd podkreślił, że wprawdzie planowana inwestycja ma mieć swe miejsce w bliskiej odległości od obszarów objętych specjalną ochroną siedlisk przyrodniczych i dzikiej fauny i flory – obszar Natura 2000, ale w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami wskazanej powyżej ustawy. Przeprowadzona kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia według obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (...) doprowadziła do wniosku, iż w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 71 ust. 2 cytowanej ustawy (u.u.i.o.ś.) uzyskanie takiej decyzji wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decydujące znaczenie dla zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednej z tych grup ma ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., według którego stacje bazowe telefonii komórkowej – jako instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne z wyłączeniem radiolinii mogą być zaliczone do przedsięwzięć zawsze znacząco (w dotychczasowych przepisach – wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko) lub potencjalnie znacząco (dotychczas – gdy obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany) oddziaływujących na środowisko, w zależności od częstotliwości emitowanego pola elektromagnetycznego, mocy promieniowania wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości terenów dostępnych dla ludzi. W przypadku planowanej inwestycji, nie mieści się ona w zakresie przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 wymienionego rozporządzenia, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także zastosowania w sprawie wzmiankowanego powyżej art. 96 ustawy. Dodatkowo Sąd podniósł, iż zarzut pełnomocnika skarżącego, iż według uchwalonego przez Radę Miasta Częstochowy uchwałą nr 727/LXIII/1010 z dnia 25 sierpnia 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Częstochowie – dzielnicy Mirów, którego nadrzędną zasadą jest użytkowanie i zagospodarowanie terenów w całym obszarze objętym planem przy zachowaniu istniejących wartości środowiska, przyrody i krajobrazu, nie może zmienić stanowiska w sprawie, gdyż jak wynika z przedłożonego do akt sprawy wyrysu z tego planu, działka objęta przedmiotową inwestycją znajduje się poza terenem objętym tym planem. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r. wniósł Jan Gęsiarz zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 19 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegające na niedostrzeżeni przez Sąd, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych I i II instancji, gdy nie zostało w sprawie ustalone i potwierdzone czy inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, czy też jedynie o znaczeniu powiatowym i gminnym, zaś takie podstawowe ustalenie decyduje o właściwości organu do załatwienia sprawy, a w konsekwencji o ważności wydanej decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż przepisy wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Brak podstaw aby w niniejszej sprawie wskazywać, że został naruszony art. 19 k.p.a., co w konsekwencji może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem wątpliwości autora skargi kasacyjnej wynikają jedynie z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W jednym i drugim przypadku ww. przepisów organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Różnica jedynie polega na tym, że w przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim decyzja lokalizacyjna powinna być uzgodniona z marszałkiem województwa. Tak więc zgodnie z argumentacją skargi kasacyjnej nie może być tu mowy o tym, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, co mogłoby skutkować konsekwencjami z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co najwyżej mógłby mieć tu miejsce przypadek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Tak jednak nie jest, gdyż decyzja ustalająca lokalizację jednej stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na zasięg i moc nadawczą anten zaliczana jest do inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., chociaż zasięg emitowanych fal z tych nadajników nie musi pokrywać się z obszarem danej gminy czy powiatu, na terenie których została zlokalizowana stacja bazowa. Infrastruktura techniczna telefonii komórkowej składa się z szeregu stacji bazowych i anten, zlokalizowanych na obszarze złożonym z tzw. komórek, co umożliwia abonentom połączenie bezprzewodowe na terenie pokrytym zasięgiem radiowym związanym ze wszystkimi stacjami bazowymi w danej sieci. Z faktu, że zasięg telefonii komórkowej przekracza już terytorium RP, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, nie można jednak wyciągnąć wniosku, że stacja bazowa telefonii komórkowej będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi inwestycję celu publicznego o zasięgu krajowym lub wojewódzkim (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W związku z powyższym nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.