VII SA/Wa 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 2009 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę A-2 n odcinku Południowej Obwodnicy [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" (dł. ok. 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" i węzłem "[...]", wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, znajdującej się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym – etap II - węzeł "[...]" – węzeł "[...]" – węzeł "[...]" – obiekty budowlane kategorii XXV i XXVIII oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła w dniu 18 sierpnia 2009 r. T.C. W uzasadnieniu wniosku podała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] objętej kwestionowaną decyzją i wskazała, ze decyzja jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa. Wnioskująca podniosła, że inwestor nie przedstawił przy wniosku o pozwolenie na budowę wyników oceny oddziaływania inwestycji – obejmującej budowę fragmentu pasa drogowego i zbiorników retencyjnych na środowisko, nie wykazał się też wymaganym z mocy art. 32 pkt. 2 Prawa budowlanego pozwoleniem wodno-prawnym na wykonanie urządzeń wodnych i piętrzenie wody powierzchniowej związanej z realizacją tych zbiorników. Poza tym T.C. podniosła, że inwestor, wnosząc o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, przedstawił oświadczenie o prawie dysponowania działka nr [...] na cele budowlane, które było przedwczesne, gdyż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad działkę nr [...] na cele budowlane, z tym, że wnioskująca złożyła od tej decyzji odwołanie, które nie zostało rozpatrzone. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 3 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że dla objętej decyzją inwestycji została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, a strony postępowania były prawidłowo w trybie art. 49 kpa zawiadamiane tak o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T.C. podając, że organ nie rozpatrzył wszystkich zarzutów wniosku, tj. braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nie przeprowadzono konsultacji społecznych, a także zarzutu, że inwestor nie przedstawił zgody właścicielki nieruchomości objętej decyzją na rozbiórkę usytuowanego na działce budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutu prawidłowości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ podał, że ponieważ oświadczenie to nie było kwestionowane na etapie postępowania zwykłego, to organ wojewódzki nie miał obowiązku jego weryfikacji. Podano również, że zbiorniki retencyjne, które miały być wybudowane na działce nr [...] są urządzeniami, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc zarzut wnioskującej, że winny być wybudowane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, jest bezzasadny. Organ podał nadto, że w jego ocenie objęta wnioskiem decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasad postępowania poprzez nieodniesienie się do zarzutów jej wniosku, tj. braku przedstawienia przez inwestora oceny oddziaływania na środowisko realizacji inwestycji polegającej na budowie pasa drogowego drogi krajowej i budowie zbiorników retencyjnych, a także nie przedstawienie dokumentów zezwalających na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Adami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzająca nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej w części nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i odmawiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji w pozostałej części. Przede wszystkim należy podkreślić, że w/w decyzje zapadały w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zaś kontrola decyzji sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1-7 kpa. Aby dokonać prawidłowej oceny objętego wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności rozstrzygnięcia, organ ma obowiązek dokonać wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 kpa, które obowiązują także w postępowaniu nadzorczym, a następnie swoje rozstrzygnięcie uzasadnić, uwzględniając wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie zarzuty podniesione we wniosku, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności, a więc przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy nie wypełniły obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, naruszając te zasady w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analizując uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć należy uznać, że badana w trybie nadzoru decyzja nie była kontrolowana w aspekcie wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Nadto w uzasadnieniu decyzji brak jest ustosunkowania się organu do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności. Stanowi to podstawę do przyjęcia, ze sprawa nie została rozpatrzona w granicach zakreślonych we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. Ocena objętej wnioskiem decyzji - zdaniem sądu – została dokonana wybiórczo, powierzchownie, a następnie lakonicznie uzasadniona. Skarżąca żądała stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, wskazując, iż jest ona obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego zawierał konkretne zarzuty wobec decyzji Wojewody [...], tj. wydanie pomimo niezłożenia przez inwestora wraz z wnioskiem pozwolenia wodno-prawnego na budowę zbiorników retencyjnych, oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie pasa drogowego drogi krajowej i zbiorników retencyjnych, a nadto brak oceny oświadczenia o posiadanym prawie inwestora do dysponowania działką na cele budowlane, brak zgody właścicieli na rozbiórkę budynku mieszkalnego istniejącego na działce objętej decyzją, nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych,powołanie wniosku inwestora z dnia 22 stycznia 2009 r., mimo, że inwestor w tym dniu wniosku nie składał, powołanie jako podstawy prawnej decyzji nieobowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz niezgodne z przepisami prawa nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Spośród kwestii wskazanych wyżej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się jedynie do zarzutów braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie złożenia pozwolenia wodno-prawnego, podstawy prawnej decyzji oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem prawidłowe - tj. zgodne z prawem rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte po przeprowadzeniu przez organ analizy wszystkich zarzutów wniosku, a uzasadnienie decyzji zawierać przedstawienie tej analizy i ocenę zarzutów w świetle przesłanek art. 156 § 1 kpa. Brak rozważenia całości zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uniemożliwiają sądowi przeprowadzenie kontroli wydanego rozstrzygnięcia, co musi skutkować wyeliminowaniem wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.