II SA/Kr 875/08

Sygn. akt II SA/Kr 875//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie : WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; skargę oddala. Decyzją nr [....] z dnia [....] 2002 roku, znak [....] , wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r. z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 11 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578 z 1998 r. ze zmianami) i art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.L. i Z.L. pozwolenia na budowę inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na dwa samochody osobowe wraz z infrastrukturą techniczną : wod-kan, elek, gaz, przyłączami instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji gazowej, oraz kabla nn, przy ul. ....w K. , zlokalizowanego na działce nr.: .....przyłącz kabla nn ,wod-kan, oraz gazu poprzez działki nr: nr .......obręb [....]. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - decyzja nr. [....] znak [....] z dnia [....] .2001 roku. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając odpis z księgi wieczystej , uzgodnienie projektowanych przyłączy z ZGK znak [....] z dnia [....] .2002 r, umowę z WSM UMK z dnia [....] .2002 r na wejście w teren, uzgodnienie kabla z ZGK znak [....] z dnia [....] .2002 r, zgodę ZGK na wejście w teren znak [....] z dnia [....] .2002 r., postanowienie Sądu Rejonowego Sygn. akt INs 1217/97/k z 26.06.1998 r, oraz zgoda właścicielki dz.nr...... Jak ustalił Prezydent Miasta K. , projekt zagospodarowania jest zgodny z a/ miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994 roku oraz warunkami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W odniesieniu do zastrzeżeń stron- J.Ż. i Z.Ż. organ wyjaśnił, iż decyzja nr [....] z dnia [....] 2001 określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma garażami oraz z infrastrukturą techniczną na działce nr..... obręb [....]. . Załącznik do w/w decyzji określa na mapie sytuacyjno-wysokościowej granice terenu inwestycji. Załącznik nr.2 do decyzji określa wytyczne urbanistyczno-architektoniczne do projektowanej inwestycji, obsługę komunikacyjną ,dane na temat uzbrojenia .Zakres wniosku i przedłożonego projektu budowlanego przez inwestora jest zgodny z posiadaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, posiadanymi warunkami dostawy wody, odprowadzenia ścieków, dostawy gazu oraz zaopatrzenia w energię elektryczną Jak również oświadczeniem o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z dnia [....] 2002 znak [....] . Dojazd do projektowanego budynku mieszkalnego zapewnia ul..... poprzez drogę dojazdową /działka nr.... / poprzez drogę dojazdową na działkach nr nr .......... Projektant w trakcie prowadzonego postępowania pobrał do uzupełnienia projekt budowlany, w związku z nałożonym przez tutejszy organ postanowieniem o uzupełnienie dokumentów i doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z decyzją wzizt w zakresie obliczenia współczynnika intensywności zabudowy. Po uzupełnieniu w/w braków strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z przedłożoną dokumentacją. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym współczynnik intensywności zabudowy wynosi 0,38, co jest zgodne z zapisem zawartym w decyzji wzizt., a udział powierzchni zabudowy w obszarze o danym przeznaczeniu wynosi 23,3 % i tym samym nie przekracza 25 %. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 03-04-2001 r /Dz.U.Nr. 38 ,poz. 456 z 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa wprowadzono obowiązek stosowania Polskich Norm / PN/ wymienionych w załączniku do Rozporządzenia -póz. 83 PN-ISO 9836:1997r -właściwość użytkową w budownictwie, określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zakres obowiązku stosowania normy j w. jest obowiązujący w pkt .5.2.2 dla obliczania wskaźnika sezonowego zapotrzebowania na ciepło do ogrzewania budynku mieszkalnego. Stosowanie w/w Polskiej Normy w pozostałym zakresie nie jest obligatoryjne. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994 roku zmieniającą Uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 24, poz. 108 z dnia 16.12.1994r - § 21 pkt. 1- jako podstawowy parametr oceny efektywnego wykorzystania terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej przyjmuje się wskaźnik intensywności zabudowy o ogólnej postaci 1= Po/T, gdzie Po-suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, zaś T -powierzchnia terenu, objętego projektem zagospodarowania działki. Definicja powierzchni całkowitej określonej obowiązującą normą PN-70/B-02365 Pc jest to powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku naziemnych i podziemnych oraz przyziemia liczona po obrysie zewnętrznych ścian z uwzględnieniem powierzchni o różnej wysokości w udziale % z powierzchni logii, galerii i ram. Definicje zawarte w ustaleniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. i Polskich Norm nie są równoznaczne. Aby spełnić warunek zawarty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w kwestii wskaźnika intensywności zabudowy , wiążącym jest zapis wynikający z § 21 pkt. l ustaleń w/w planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego Uchwałą Rady Miasta K. Nr: YI/58/94 z dnia 16.12.1994r. Zgodnie z projektem budowlanym projektant określa kategorię geotechniczną dla projektowanego obiektu budowlanego i jest to I kategoria geotechniczna. Organ wskazał także, iż projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli J.Ż. i Z.Ż. . J.Ż. domagała się uchylenia w całości kwestionowanego rozstrzygnięcia, zarzucając, iż projekt budowlany przekracza wskaźnik intensywności zabudowy oraz udział zabudowy w obszarze o danym przeznaczeniu, a także nie zapewnia odpowiedniego wskaźnika terenów zielonych. Sam obiekt będzie stanowił dominantę okolicy, co wyraźnie jest zabronione w uchwale Rady Miasta K. Z.Ż. również wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. , zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane, polegające między innymi na braku skutecznej zgody właściciela na przeprowadzenie przyłącza elektrycznego, a także podnosząc kwestię wadliwego skonstruowania uzasadnienia i nieścisłości w przedstawionym stanie faktycznym i przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasady czynnego udziału stron. Decyzją z dnia [....] 2002 roku, znak [....] , Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane - (Dz. U. Nr 49, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [....] z dnia [....] .2001 r. znak: [....] . Warunki przebiegu przyłącza energii elektrycznej przez działkę nr .....zostały ustalone w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym, które na podstawie art. 136 k.p.a. zostało przeprowadzone z udziałem stron postępowania. Inwestor uzyskał potwierdzenie wcześniej uzyskanej pisemnej zgody na przeprowadzenia przyłącza przez ww. działkę - na oświadczeniu o zgodzie na przeprowadzenie kabla elektrycznego przez działkę nr .... notarialne potwierdzenie podpisów. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka o zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym dla przedmiotowego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności tej decyzji i spełnia wymagania w niej zawarte. Inwestor posiada prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. W celu uzyskania po¬zwolenia na zamierzone roboty budowlane inwestor przedstawił uzgodniony projekt budowlany wykonany przez uprawnionego projektanta, w szczególności projekt uzyskał uzgodnienia w zakresie przyłączenia do sieci infrastruktury w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w K. Uzgodnienie obejmuje i akceptuje aktualnie przedstawiony przebieg przyłączy do sieci infrastrukturalnych. Inwestor ma zapewniony dojazd do działki nr ......stanowiącej teren inwestycji, zgodnie z wydanym przez właściwy organ oświadczeniem o przyłączeniu do dróg lądowych. Zgodnie z tym oświadczeniem dojazd - w dwóch wariantach – zapewni ul. ......poprzez drogę dojazdową (działka nr ....) bądź ul. .......poprzez drogę dojazdową. Korzystanie z dojazdu przez działkę nr ...... przez jej współwłaścicieli wymaga porozumienia między nimi lub wzajemnych ustaleń, lecz zastrzeżenia zainteresowanych stron w tej kwestii nie zmieniają faktu, że do działki nr ......zapewniony jest dojazd od drogi publicznej. Projekt budowlany został opracowany z uwzględnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności osób posiadających prawa do sąsiednich nieruchomości. Prawidłowe i zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi są odległości projektowanej zabudowy od granic działki. Budynek nie powoduje ograniczenia dopływu światła do budynków sąsiednich. Intensywność zabudowy dla inwestycji została obliczona z wykorzystaniem zasady podanej w § 21 obowiązującej Uchwały Nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , co w pełni tłumaczy przyjęty sposób wyliczenia powierzchni zabudowy, inny niż podawany w najnowszej Polskiej Normie dotyczącej powierzchni i kubatury obiektów budowlanych. Zasady obliczania powierzchni podawane w Polskich Normach nie są w randze przepisów prawa. Pierwszeństwo ma w tym przypadku prawo miejscowe, którym jest ww. uchwała Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla K. Sposób liczenia powierzchni według polskich norm obowiązuje tylko w przypadkach, gdy są one powołane w konkretnych przepisach określonych ustaw, na użytek spraw rozstrzyganych na podstawie tych przepisów. W innych przypadkach zastosowanie różnych ustaleń polskich norm zależy również od umowy wykonawcy dzieła z zamawiającym, na przykład inwestora z projektantem. W przedmiotowej sprawie rozstrzygające i wiążące dla obliczeń dotyczących intensywności są ustalenia ww. uchwały Rady Miasta K. , jako ustalenia obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy prawa miejscowego. W świetle powyższych wyjaśnień zarzuty odwołania dotyczące obliczenia intensywności są nieuzasadnione. Zdaniem Wojewody, twierdzenie, że projektowany dom jednorodzinny jest dominantą w krajobrazie [....] , w rejonie ulicy .....jest nieuzasadnione, ponieważ są tam inne domy o podobnych gabarytach. Przywołanie w odwołaniu poprzednich wersji projektu jest niecelowe, ponieważ zatwierdzeniu podlegała wersja aktualna, wykonana przez autora projektu budowlanego. Z całości materiału dowodowego wynika, że inwestor posiada uzgodnienia dotyczące przebiegu przyłączy, pomyłka literowa w jednym z nich nie zmienia stanu faktycznego. Zbędne lub nieścisłe pouczenia w decyzji organu I instancji nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której sprawdzono projekt budowlany i zarzuty stron oraz zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W materiale dowodowym, gdzie są zgromadzone argumenty świadczące o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Z powyższą decyzją nie zgodzili się J.Ż.i Z.Ż., wnosząc w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w K. i domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, art. 4 ustawy- Prawo budowlane, § 21 pkt 1, § 39 oraz § 40 pkt. 3.1 uchwały Rady Miasta K. Nr VII/58/94 w zw. z art. 17 ust. 3 i art. 34 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 11 ustawy- Prawo ochrony środowiska, a także naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 106 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jak również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja została wydana przez organ odwoławczy z przekroczeniem kompetencji, ponieważ orzekł na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie, a jej uzasadnienie nie odpowiada sentencji, wskazując raczej na zmianę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta K. wskazał bowiem, iż droga dojazdowa do inwestycji będzie przebiegała od ul....... poprzez drogę dojazdową, natomiast Wojewoda [....] wskazał dodatkowo dojazd przez działkę nr ...... Jednocześnie działka nr ..... nie spełnia wymogów § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), ma bowiem szerokość 3m w miejsce wymaganych ww. przepisem 5m. Rozstrzygnięcie takie narusza zasadę zakazu reformationis in peius, sformułowaną przez art. 139 k.p.a., a ponadto nie został spełniony wymóg dwuinstancyjności postępowania, wynikający z art. 15 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy orzekł co do kwestii już rozstrzygniętych, nie podniesionych w środku zaskarżenia. W skardze wskazano następnie na wadliwość uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie odpowiadającego treści rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji nie tylko nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów środka zaskarżenia, ale dokonał zmiany stanowiska w zakresie dostępu do drogi publicznej. Wojewoda uznał, że korzystanie z dojazdu przez działkę nr...... przez jej współwłaścicieli wymaga porozumienia między nimi- zdaniem skarżących, w ten sposób dokonał oceny stosunków cywilnoprawnych, nie mając do tego kompetencji. Następnie podniesiono, iż projekt, przedstawiony przez inwestora jest niezgodny z warunkami Miejscowego Planu Zagospodarowania Miasta K. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 roku, a tym samym z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [....] 2001 roku, nr [....] , w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy i udziału zabudowy w obszarze o danym przeznaczeniu. Zgodnie z § 21 pkt 1 w zw. z § 19 pkt 1 uchwały, wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru M4 wyznaczony został w wysokości 0,4, tymczasem dla przedstawionego projektu wynosi on 0,45. Zdaniem skarżących, uchwała określa sposób wyliczenia tego parametru w sposób nieprecyzyjny, a w odniesieniu do norm technicznych- wykładnia prawa nie jest dopuszczalna i prowadzi do arbitralności rozstrzygania. Wskazano, że organ powinien w tym zakresie posłużyć się odpowiednią Polską Normą. W związku z tym zarzutem skarżący wskazali też, iż Wojewoda nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a. Organ w uzasadnieniu powołał się ponadto na nieobowiązującą już Polską Normę PN-70/B02365, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Przekroczony został również wskaźnik udziału zabudowy w obszarze o danym przeznaczeniu, wynoszący zgodnie z powołaną uchwałą 25 %. Według wyliczeń skarżących, przytoczonych w uzasadnieniu skargi, dla przedmiotowej inwestycji wynosi on 0,278, z uwzględnieniem parteru garażu budynku. Dodatkowo dokumentacja sprawy, zdaniem skarżących niekompletna, nie pozwala na ustalenie, czy spełniono warunek zachowania terenów zielonych o powierzchni minimum 50 %, wynikający z § 56 uchwały. W ocenie skarżących, organy administracji nie zastosowały się do dyspozycji art. 4 ustawy- Prawo budowlane oraz § 52 pkt 2 i pkt 5 uchwały Rady Miasta K. , która zabrania przekraczania gabarytów zabudowy, charakterystycznych dla danego miejsca oraz wprowadzania obiektów silnie eksponowanych- dominant. Tymczasem sporny obiekt spełnia przesłanki dominanty, mając kubaturę znacznie większą od budynków sąsiednich. W uzasadnieniu wskazano także, iż w toku postępowania nie uzyskano wszystkich niezbędnych uzgodnień i pozwoleń. W myśl § 39 uchwały Rady Miasta K. , przedłożony projekt i plan winny być uzgodnione w Zarządzie Zespołu [....] Parków Krajobrazowych. Brak także pozwoleń na wycinkę istniejącej na działce zieleni, a zatem skarżona decyzja jest- zgodnie z art. 11 ustawy- Prawo ochrony środowiska- nieważna. W dokumentacji przedłożonej przez inwestora brak również wymaganych prawem dokumentów, poświadczających dysponowanie tytułem prawnym do wykonania niektórych robót budowlanych na działkach, objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a w szczególności- zgody współwłaścicieli działki nr ..... na prowadzenie przez tę nieruchomość energii elektrycznej. Skarżący zwrócili również uwagę, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie w zakresie skompletowania wymaganej dokumentacji projektowej- występują bowiem rozbieżności pomiędzy przedstawionym projektem zagospodarowania działki, a projektem, zatwierdzonym i uzgodnionym w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że inwestor przystąpił już do niektórych robót budowlanych, a także zwrócono uwagę na wady postępowania (brak udziału stron) w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza energetycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania- A.L. i Z.L. domagając się jednocześnie zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podnieśli, że zaskarżona decyzja nie wprowadza zmian w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, a jedynie utrzymuję w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. zatem nie doszło do pogorszenia sytuacji wnoszących odwołanie czy też naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wskazali, że § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miał zastosowania w przypadku spornej inwestycji. Przedstawili również wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz terenów zielonych, wywodząc, iż w obu przypadkach parametry te zgodne są z postanowieniami uchwały Rady Miasta K. Ustosunkowując się do pisma uczestników, skarżący podtrzymali zarzuty skargi i argumentację w niej przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga zasługuje na oddalenie. Organy administracji architektoniczno- budowlanej przeprowadziły kontrolowane postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., a następnie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy- Prawo budowlane oraz aktu wykonawczego- rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, względnie- stwierdzeniem jej nieważności. Jednocześnie stwierdzić należy, iż wszystkie zarzuty, podniesione w skardze, okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że chybione okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. J.Ż. i Z.Z. podnieśli, iż wskazana przez Wojewodę [....] jako alternatywna droga dojazdu do terenu inwestycji działka nr ......nie spełnia wymogów § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten – obowiązujący w chwili orzekania przez organy obu instancji- przewidywał, iż w zespole budynków jednorodzinnych dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmował wyłącznie jeden budynek jednorodzinny, wobec czego kwestię dojazdu do drogi publicznej należało ocenić przez pryzmat § 14 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego dla zapewnienia dojazdu wymagana jest szerokość 3 metrów. Zarzut ten jest nieuzasadniony również z tego powodu, iż Wojewoda [....] co prawda wskazał w uzasadnieniu działkę nr .....jako alternatywę dojazdu, jednak – o czym będzie szerzej mowa w odniesieniu do zarzutów o charakterze procesowym- nie dokonał zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Skarżący podnieśli również zarzuty sprzeczności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszone miały zostać wskaźniki intensywności zabudowy, wskaźnik zabudowy działki oraz terenów zielonych. Zarzuty te są całkowicie bezpodstawne, opierają się bowiem na błędnych wyliczeniach, nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, w szczególności zaś- w projekcie budowlanym. Przy przyjęciu wskazanej w projekcie powierzchni działki budowlanej- 975 m2- całkowita powierzchnia zabudowy, z uwzględnieniem garażu, poddasza i parteru wynosi 371,67m2 i nie przekracza maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy 0,4. Zachowany został także wskaźnik udziału zabudowy w całości powierzchni działki, wynoszący 0,25 % - Sąd nie podzielił w tym wypadku zdania skarżących, aby dla obliczenia tego wskaźnika należało uwzględnić również zaprojektowaną w budynku loggię. Projekt budowlany zakłada również pozostawienie terenu zielonego o wskaźniku, przewyższającym wymagane 50 % powierzchni działki, ponieważ po odliczeniu zabudowy kubaturowej, dojść pieszych i dojazdów, a także podcieni budynku, pozostaje nadal ponad 600 m2 powierzchni zielonych, na których nie zostaną wykonane żadne obiekty. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia § 52 ust. 2 i ust. 5 uchwały Rady Miasta K. Z akt sprawy nie wynika, aby sporny obiekt miał przekraczać gabaryty charakterystyczne dla danego miejsca bądź by miał stanowić dominantę okolicy. Organy administracji publicznej były jak najbardziej uprawnione do czynienia ustaleń w tym zakresie, chociażby na podstawie map sytuacyjno – wysokościowych czy ewidencyjnych. Powołany przepis planu miejscowego zakłada ochronę krajobrazu, a zatem trzeba brać pod uwagę obiekty, istniejące w szerokim sąsiedztwie, a nie wyłącznie bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, jak chcieliby tego skarżący. Zarzut naruszenia art. 4 ustawy- Prawo budowlane również nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. W dacie rozstrzygania sprawy przepis ten stanowił, że obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Norma w nim zawarta jest jednak na tyle ogólna i niedookreślona, że nie stwarzała możliwości uwzględnienia jej jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, można więc traktować ją wyłącznie jako ogólną dyrektywę dla osób, przygotowujących projekt budowlany, w żadnym zaś wypadku nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu. Skarżący zarzucali również brak dokumentów, poświadczających prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane (przeprowadzenie kabla elektrycznego) działką nr ...., a zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane. W ocenie Sądu zarzut ten nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, albowiem inwestor przedstawił pisemną zgodę na przeprowadzenie kabla niskiego napięcia przez wspomnianą działkę. Prawo do wykorzystania nieruchomości na cel budowlany w takiej postaci nie musi wynikać z prawa własności bądź ograniczonego prawa rzeczowego, ale może opierać się- jak w niniejszej sprawie- także na stosunku o charakterze zobowiązaniowym. W skardze podniesiono również zarzuty o charakterze procesowym. J.Ż. i Z.Ż. podnieśli, iż naruszony został przepis art. 106 § 1 k.p.a., co ich zdaniem powoduje skutki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a zatem daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co na etapie kontroli sądowej musiałoby oznaczać uchylenie rozstrzygnięcia bez badania, czy wada mogła mieć wpływ na jego treść (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Skarżący uzasadnili swój zarzut treścią § 39 uchwały Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 roku zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (ściśle rzecz ujmując- § 39 uchwały Rady Miasta K. nr XXXVI/229/88 z dnia 25 kwietnia 1988 roku w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ), twierdząc, iż z uwagi na uwarunkowania ochrony, ustanowionej tym przepisem, decyzja winna zostać uzgodniona z Dyrekcją Zespołu [....] Parków Krajobrazowych. Art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje obowiązek uzyskania uzgodnienia w sytuacji, kiedy wymóg taki wynika z przepisu szczególnego. Podkreślić należy wyjątkowy charakter tego unormowania, które reguluje przypadki, gdy na treść rozstrzygnięcia wpływ ma organ inny niż organ właściwy do załatwienia sprawy. Wynika stąd, że obowiązku współdziałania (uzyskania uzgodnienia) nie można domniemywać, tym bardziej, iż skutki braku uzgodnienia są- jak wskazano wyżej- daleko idące. Tymczasem wskazany § 39 uchwały Rady Miasta K. ustanawia strefę rewaloryzacji wysokich wartości kulturalnych, wskazuje podstawowe i dodatkowe działania na terenie strefy, formułuje zakazy oraz wyjątek od nich, jednakże w żadnym miejscu nie wspomina o obowiązku uzyskiwania jakichkolwiek uzgodnień w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie zarzuty skargi są zatem całkowicie pozbawione oparcia w przepisach prawa zarówno powszechnie obowiązującego, jak i miejscowego. Bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 139 i art. 15 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z nich, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ orzeczenie organu drugiej instancji w swej istocie sprowadzało się do utrzymania w mocy decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem nie można mówić o pogorszeniu sytuacji skarżących, którzy wnosili odwołanie, w stosunku do ukształtowania sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Rozważania Wojewody [....] odnośnie alternatywnej możliwości dojazdu do terenu inwestycji- niezależnie od ich słuszności- stanowiły tylko uzasadnienie powziętej przez organ odwoławczy decyzji i nie znalazły się w jej sentencji. Organ odwoławczy zamieścił co prawda w części motywacyjnej swojego orzeczenia dojazd przez działkę nr ....., jednakże nie uzupełnił o tak ukształtowany dojazd części dyspozycyjnej decyzji. W toku procesu inwestycyjnego wykonaniu podlegać będzie ostateczne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. , nie zaś decyzja Wojewody, która w istocie niczego nie zmieniła. Nie można zatem stwierdzić, aby zaskarżona decyzja pogorszyła sytuację skarżących. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących o naruszeniu art. 15 k.p.a., które miało polegać na orzeczeniu o kwestiach, nie będących przedmiotem odwołania. Trzeba wskazać, że organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest w żaden sposób związany granicami odwołania czy podniesionymi w nim zarzutami, staje się więc kompetentny do rozpatrzenia całości sprawy co do jej istoty. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest przytoczony wyżej art. 139 k.p.a., który- jak wskazano- nie został naruszony. W żadnym wypadku nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia możliwości obrony praw skarżących, skoro organ odwoławczy nie wydał rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 , art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w wyczerpujący sposób ocenił zebrany materiał dowodowy. Powołanie się na nieobowiązującą Polską Normę istotnie stanowi uchybienie, jednakże pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Kwestia rozpoczęcia już przez inwestora niektórych robót budowlanych nie może rzutować na ocenę prawidłowości zatwierdzonego projektu, wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź postępowania przed organami administracji architektoniczno- budowlanej. Tak samo ocenić trzeba zarzuty, iż inwestor przystąpił już do wycinki drzew, znajdujących się na działce, albowiem kwestia legalności takich działań pozostaje poza zakresem sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie wady proceduralne, zaistniałe w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być podnoszone wyłącznie w jego toku, ewentualnie stanowić podstawę do jego wznowienia bądź stwierdzenia nieważności kończącej je decyzji. Natomiast podnoszenie takich zarzutów – w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu- nie może wpłynąć na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ ustalenia tej decyzji wiązały organ administracji architektoniczno- budowlanej, co w chwili orzekania wynikało z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla porządku zaznaczyć trzeba, iż nie mógł zostać uwzględniony wniosek uczestników postępowania- A.L. Z.L. o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji roszczenie o zwrot kosztów w razie wygrania sprawy przysługuje tylko i wyłącznie skarżącemu, co wprost wynika z art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.