V SA/Wa 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Resortowa Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Zdrowia uznała J. N., w dniu popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych pełniącego funkcję Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w S., za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 14 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.). Resortowa Komisja stwierdziła, iż Obwiniony dopuścił się w latach 2005 i 2006 opłacania z przekroczeniem terminu ich zapłaty składek : - na ubezpieczenie społeczne - naruszając art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, - na ubezpieczenie zdrowotne - naruszając art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, - na Fundusz Pracy - naruszając art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wymierzyła mu łączną karę upomnienia, obciążając kosztami postępowania w kwocie 257, 83 zł. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r. umorzyła postępowanie dotyczące składek do maja 2005 r. włącznie, w oparciu o art. 78 ust, 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z powodu przedawnienia karalności zaś w pozostałej części utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji, W uzasadnieniu orzeczenia Główna Komisja Orzekająca wskazała, iż zarządzeniem Przewodniczącego Resortowej Komisji Orzekającej zostały połączone do wspólnego rozpoznania dwie sprawy z wniosków o ukaranie J. N. dotyczące razem 72 czynów naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez opłacanie składek z przekroczeniem terminu ich zapłaty. Wymierzona przez organ I instancji kara jest karą łączną. Obwiniony nie zaprzeczał, iż w zarzucanym mu zakresie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednakże tłumaczył się działaniem w sytuacji, którą 1 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 można określić stanem wyższej konieczności. Zaległości wobec ZUS powstawały, ponieważ w pierwszej kolejności - w interesie chorych pacjentów - regulował zobowiązania wobec pracowników i dostawców. Tę okoliczność Komisja uwzględniła wymierzając Obwinionemu łagodniejszą karę od tej, o którą wnioskował Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Zdrowia. Główna Komisja Orzekająca wskazała następnie, że trudna sytuacja finansowa Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w S., którego dyrektorem był Obwiniony nie mogła go zwalniać z odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Do obowiązków dyrektora tej jednostki należało bowiem takie prowadzenie gospodarki finansowej aby wydatki były zharmonizowane z dochodami. W tym przedmiocie powinien Obwiniony wykorzystać wszystkie przewidziane prawem instrumenty oddziaływania i dopiero, gdy one okażą się niewystarczające w danych okolicznościach możliwe byłoby rozważenie braku zawinienia i w konsekwencji nie dochodzenie odpowiedzialności. W niniejszej sprawie Obwiniony nie dostatecznie monitorował gospodarkę finansową kierowanej jednostki, nie wykorzystał wszystkich przewidzianych prawem możliwości oddziaływania na sytuację finansową oraz popełniał błędy, które tę sytuację pogarszały. Wobec tego nie można było uznać, że naruszenia powstały wyłącznie z przyczyn niezależnych od woli Obwinionego. W ocenie Głównej Komisji Orzekającej w rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku Obwinionego nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, ze względu na okoliczności i przyczyny popełnienia czynów, warunki osobiste obwinionego oraz brak podobnych naruszeń w późniejszych latach. Okoliczności te zostały wystarczająco uwzględnione i dlatego Obwinionemu wymierzono karę upomnienia, która jest najniższą karą przewidzianą w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych. Główna Komisja Orzekająca uznała również, że naruszenie terminów obligujących rzecznika do zakończenia czynności sprawdzających oraz skierowania wniosku o ukaranie nie może, na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowić przesłanki negatywnej prowadzenia postępowania, powodującej obowiązek jego umorzenia. Terminy powyższe mają bowiem charakter instrukcyjny i nie mogą wywołać żadnych 2 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 konsekwencji materialnoprawnych czy proceduralnych i pozbawić wniosku o ukaranie skuteczności. W ocenie Głównej Komisji Orzekającej przepisy o terminach w postępowaniu, obowiązujące rzecznika, mają dyscyplinować go do takiego działania, aby w sposób prawem przewidziany szybko reagować na przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Uznając naganność wydłużenia przez rzecznika obowiązujących go terminów postępowania w przedmiotowej sprawie Główna Komisja Orzekająca zwróciła jednocześnie uwagę na wielowątkowość kwestii do rozstrzygnięcia i wyjątkową obszerność materiału dowodowego, którego analiza wymagała dłuższego czasu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. N. wniósł o: * uchylenie orzeczenia z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej utrzymującej w mocy orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji; * uznanie obwinionego za niewinnego umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia w pkt 3 i odstąpienie od wymierzenia kary obwinionemu J. N.; * zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu skarżący podniósł zarzuty: * rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, to jest przepisu art. 97 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez kontynuowanie niniejszego postępowania przez organ II instancji i wydanie zaskarżonego orzeczenia podtrzymującego błędne rozstrzygnięcie organu I instancji - mimo zaistnienia podstaw umorzenia postępowania określonych w przepisie art. 78 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy; * naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie, iż obwinionemu J. N. można przypisać winę w czasie popełnienia przedmiotowego naruszenia, podczas gdy z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji wynika, że przedmiotowe opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy z przekroczeniem terminu ich zapłaty nastąpiło z przyczyn niezależnych od woli obwinionego, z przyczyn leżących wyłącznie po stronie czynników zewnętrznych; 3 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 - z ostrożności procesowej - błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 36 ust, 1 ww. ustawy poprzez niezasadne nieuznanie, iż okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych zarzucanego obwinionemu stanowią przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie prowadzący do odstąpienia wymierzenia obwinionemu kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, W pismach stanowiących załączniki do protokołu rozprawy strony potrzymały dotychczasowe stanowiska wyrażone w skardze i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2009 r. we wskazanym zakresie uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego a w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 97 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi, iż określenie charakteru prawnego terminów wskazanych w tych przepisach ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 97 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14 z 25 stycznia 2005 r., poz. 114) stanowi, iż Rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, powinien zakończyć czynności sprawdzające i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego albo o odmowie jego wszczęcia. 4 Sygn. akt VSA/Wa 175/10 Jeżeli zakończenie czynności sprawdzających nie jest możliwe w tym terminie, Główny Rzecznik może, na uzasadniony wniosek Rzecznika dyscypliny, przedłużyć 60 - dniowy termin na czas oznaczony, nie dłużej jednak niż o 90 dni. Natomiast w uzasadnionych przypadkach, nie mających miejsca w rozpoznawanej sprawie, Główny Rzecznik może przedłużyć termin zakończenia czynności sprawdzających na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 104 ustawy Rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, występuje z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwanym dalej "wnioskiem o ukaranie", albo wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub jego zawieszeniu. Jeżeli wystąpienie z wnioskiem o ukaranie lub umorzenie postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe w terminie 30 dni, Główny Rzecznik może, na uzasadniony wniosek Rzecznika dyscypliny, przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłużej jednak niż o 30 dni. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż terminy przytoczone powyżej nie zostały w toku postępowania administracyjnego dotrzymane a organ nie wyklucza możliwość braku wniosków Rzecznik dyscypliny o ich przedłużenie. Zdaniem Sądu, zgodnym ze stanowiskiem zajmowanym przez Główną Komisję Orzekającą, terminy te mają charakter instrukcyjny. Ich niedotrzymanie rzutuje na ocenę pracy Rzecznika Dyscypliny, nie powoduje natomiast bezskuteczności czynności dokonanych po ich upływie, wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w konsekwencji braku przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzącego do umorzenia postępowania. Przy formułowaniu tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn, I OPS 12/09. NSA odnosząc się do dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa zawarł w powołanej uchwale wskazania dotyczące zakwalifikowania terminu jako termin instrukcyjny, mające zastosowanie także do rozstrzygnięcia tego zagadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy przyjąć, iż na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, zgodnie z którymi, jeżeli termin zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej -jest terminem prawa procesowego. Terminy nakładające obowiązek załatwienia sprawy 5 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 lub podjęcia danej czynności w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania orzeczenia), chociaż wydanie orzeczenia po jego upływie może być oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Będzie to jednak naruszenie przepisu, które może pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie. Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą wyjaśnienia czy nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych z jednej strony i interes jednostki jak najszybszego wyjaśnienia sprawy uzasadnia ponaglenie Rzecznika dyscypliny przy podejmowanych przez niego czynnościach. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 60 dni" czy też "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" należy zatem traktować jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku Rzecznika niezwłocznego podjęcia zadań określonych w art. 97 i 104 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Potwierdzeniem przyjętego stanowiska, uzasadniającym odniesienie terminów z art. 97 i 104 do czynności podejmowanych przez Rzecznika jest także nieobowiązujące już uregulowanie zawarte w art. 138 ust. 1 pkt 16 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., zgodnie z którym zawiniona zwłoka Rzecznika dyscypliny w złożeniu przez niego wniosku o ukaranie uznawana była za naruszenie przez samego Rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Jakkolwiek na gruncie obecnie obowiązującej ustawy nastąpiła depenalizacja zwłoki w złożeniu przez Rzecznika dyscypliny wniosku o ukaranie, to jednakże nadal niedotrzymanie przez niego terminów z art. 97 i 104 ustawy może pociągnąć negatywne dla niego skutki, włącznie z odwołaniem ze stanowiska zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy. Gwarancję nie przekraczania granic czasowych dozwolonej karalności dla strony dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowi, nie - jak to wywodzi Skarżący- art. 97 i 104 oraz 78 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, lecz normujący przedawnienie ukarania art. 38 tej ustawy, Stanowi on, iż karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu. 6 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest on zasadny. Zgodnie z art, 19 ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, przy czym osobie tej można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. W ocenie Sądu, na tle niepodważanych przez Stronę ustaleń organu, iż we wskazanym czasie i zakresie dopuściła się ona zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy z przekroczeniem terminu ich płatności oraz wobec brzmienia art. 14 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obowiązującej w czasie popełnienia naruszenia, bezsporne jest, iż Skarżący swoim czynem naruszył dyscyplinę finansów publicznych. Na tę ocenę nie ma i nie może mieć wpływu bezspornie trudna sytuacja finansowa kierowanej przez Skarżącego jednostki. Rozważając zasadność przypisania Skarżącemu winy za powyższe naruszenie Sąd nie podzielił jego stanowiska, iż przekroczenie terminu zapłaty składek nastąpiło z przyczyn niezależnych od jego woli. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Skarżący prowadził świadomą politykę finansową podległej mu placówki, podejmując decyzje o kolejności spłat zadłużeń. Analiza terminów i wysokości innych zapłat jednoznacznie wskazuje, iż Skarżący niemal za zasadę przyjął pierwszeństwo regulowania innych zobowiązań przed zapłatą składek. Stan taki nie był wyjątkiem, lecz utrzymywał się przez kolejne lata. Organ wykazał niekorzystanie przez Stronę z możliwości stosowania potrąceń wobec wierzycieli będących jednocześnie dłużnikami Strony, nieskorzystanie z możliwości dochodzenia wierzytelności powstałych po 31 grudnia 2004 r. oraz płacenie składek na rzecz ZUS nie zawsze zgodnie z czasem ich wymagalności. W opisanej sytuacji nie można zdaniem Sądu przyjąć, jak twierdzi Skarżący, iż przekraczanie terminu płatności składek było niezależne od jego woli i nastąpiło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie czynników zewnętrznych. Rolą Skarżącego, pełniącego funkcję kierownika jednostki sektora finansów publicznych, było prowadzenie takiej polityki finansowej Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w S., by w okresie trudności finansowych wyważyć interes kierowanej placówki i interes finansów publicznych. Skarżący, jak 7 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 wykazała Główna Komisja Orzekająca, świadomie przedłożył interes kierowanego przez siebie Centrum. Jakkolwiek decyzją tą poprawił sytuację placówki, to musiał się liczyć z jej konsekwencjami i odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Specyfika działalności Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa, powszechnie znane trudności finansowe placówek służby zdrowia i spłacanie, chociaż z opóźnieniem, zaległości składkowych stanowiły podstawę zastosowania wobec Obwinionego, przewidzianego w art. 36 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Strony, organ nie dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę niezastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Z mocy art. 33 ustawy orzeczenie wymierzające karę ma charakter decyzji uznaniowej. Organ orzeka w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego równocześnie uwzględniając motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Art. 36 ust 1 ustawy przewiduje, w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, przy wzięciu pod uwagę rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzenie mu kary łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpienie od jej wymierzenia. Rolą Sądu jest kontrola, czy uwzględnione zostały wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj kary lub odstąpienie od jej wymierzania i czy organ przy ich ocenie nie przekroczył granic swobodnej oceny. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do postawienia organowi zarzutu dowolności oceny. Okoliczności sprawy całkowicie uzasadniały przyjęcie, iż stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny i z mocy art. 35 ustawy wymierzenie Obwinionemu kary upomnienia. 8 Sygn. akt V SA/Wa 175/10 Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co umożliwiło Sądowi jego kontrolę i pozwoliło odnieść się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. 9