I SA/Wa 161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] w R. Spółka Akcyjna na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Kopalni [...] w R. Spółka Akcyjna kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Urząd Wojewódzki skierował do Kopalni [...] w R. S.A. pismo z [...] lipca 2009 r. nr [...], nawiązujące do wniosku z 8 czerwca 2009 r. w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 201 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w odniesieniu do działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb D. W piśmie tym wyjaśniono, że zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 1991 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej utworzył z dniem [...] maja 1991 r. przedsiębiorstwo Kopalnie [...] w K. z siedzibą w R. W załączniku do zarządzenia nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 1994 r. ustalono, że wśród nieruchomości, które wchodziły w skład przedsiębiorstwa Kopalnie [...] w K. znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia nr [...] zlikwidował z dniem 1 stycznia 1998 r. to przedsiębiorstwo w celu oddania go do odpłatnego korzystania spółce Kopalnie [...] S.A. w R. Aktem notarialnym z [...] stycznia 1998 r. Skarb Państwa zawarł ze spółką akcyjną Kopalnie [...] w R. umowę oddania mienia do odpłatnego korzystania. Następnie aktem notarialnym z [...] grudnia 2002 r. Minister Skarbu Państwa zawarł z [...] S.A. w R. umowę przeniesienia na jego rzecz własności zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego. Kopalnie [...] w K. [...] S.A. w R. nabyły własność mienia Skarbu Państwa opisanego w powołanym aktach notarialnych. Ustalono, że w żadnych z powołanych aktów notarialnych nie ma wymienionej działki nr [...]. Stosownie do art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do nieruchomości, które pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej jednostce, przechodzą na rzecz Skarbu Państwa z dniem likwidacji lub z dniem zakończenia prywatyzacji. O sposobie ich zagospodarowania rozstrzyga Minister Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony z urzędu. Ponieważ [...] w R. S.A. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w dniu 14 lipca 2009 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wszczęto z urzędu postępowanie w trybie art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie nabycia przez przedsiębiorstwo Kopalnie [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Kopalni [...] w R. SA. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że pismem z [...] lipca 2009 r. Kopalnie zostały poinformowane, że nie są stroną postępowania wszczętego z urzędu w sprawie działki nr [...]. W tej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy pismo z [...] lipca 2009 r., od którego wniesiono odwołanie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione powyżej składniki służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre ze składników decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Zatem decyzja określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając przedmiotowe pismo należało przyjąć, że nie jest ono decyzją w rozumieniu k.p.a., bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy zawartej w piśmie z [...] lipca 2009 r. informacji, że Kopalnie [...] S.A. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym działki nr [...]. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego a nie decyzja organu administracji. Skoro wymienione pismo nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, brak jest podstaw do uznania, że pismo zatytułowane "odwołanie" może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a., skoro nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowych jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Kopalnie [...] S.A. w R. zarzuciły postanowieniu Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2009 r. naruszenie: art. 104 § 1 i 2 w związku z rt. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że pismo z [...] lipca 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; art. 134 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia; art. 15 oraz 6 k.p.a. polegające na pozbawieniu prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i niedokonaniu oceny prawnej wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Kopalnie wniosły o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że pismo z [...] lipca, jakkolwiek wbrew wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a. nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej, w istocie jest aktem administracyjnym stosowania prawa, kończącym postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej. Pismo to zawiera minimum elementów, które pozwalają uznać, że jest ono decyzją administracyjną, od której przysługiwały przewidziane prawem środki zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Uszedł uwadze organu II instancji fakt, że pojęcie decyzji administracyjnej odnosi się nie tylko do aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy, ale również do aktu, który kończy postępowanie w sprawie w inny sposób niż przez orzeczenie co do istoty sprawy. Wniosek ten wypływa wprost z literalnego brzmienia art. 104 k.p.a., który stanowi w § 1, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nawet jeśli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, lecz rozstrzyga o innym sposobie zakończenia sprawy aniżeli przez przyznania uprawnienia lub nałożenie obowiązku, to taki dokument, jeśli zawiera pozostałe elementy stanowiące minimum decyzji administracyjnej, takie jak wskazanie strony, organu oraz podpis, musi być uznany za decyzję administracyjną, od której stronie przysługuje odwołanie. Nie ma bowiem żadnych argumentów by ugruntowane poglądy orzecznictwa i doktryny w tym zakresie odnosić wyłącznie do pism zawierających rozstrzygnięcia o charakterze stricte materialnym. Nie ulega wątpliwości, że pismo z [...] lipca 2009 r. zawiera rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., przy czym rozstrzygnięcie to ma charakter formalny. Z pisma wynika, że skarżąca z uwagi na brak interesu prawnego nie jest stroną w sprawie, w której złożyła wniosek. Pismo to zawiera zatem rozstrzygnięcie kończące postępowanie sprawie w inny sposób niż poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, a z uwagi na fakt, że zawiera również pozostałe elementy składające się na minimum decyzji administracyjnej jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Rozstrzygnięcie o tym, czy podmiot, który złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie administracyjnej ma w tej sprawie interes prawny, następuje w toku postępowania administracyjnego i zawsze jest jego efektem. W przypadku stwierdzenia, że wnioskodawca ma obiektywny interes znajdujący oparcie w prawie wydaje się decyzję merytoryczną, w przypadku drugim decyzję procesową umarzającą postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie jest pogląd, że o tym czy żądanie jednostki ma uzasadnienie w prawie, to jest czy legitymuje się ona interesem prawnym, przesądzić można przez rozpoznanie tego żądania na drodze procesu. Oznacza to, że organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do jej załatwienia w formie decyzji. Wnioskodawca ma prawo do tego by jego wnioski, oparte na prawie materialnym, były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z prawem takie postępowanie organów administracji, w których wnioski załatwiane są poza procedurą administracyjna. Powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony jej uprawnień przed organami administracji i sądami. Ugruntowany jest też pogląd, że rozstrzygnięcie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r. sygn. III S.A. 955/97). Mając na uwadze powyższe nie można traktować pisma Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. wyłącznie w kategoriach informacji, skoro pismo to rozstrzyga o braku legitymacji materialnej Kopalni do występowania w charakterze strony i zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Pismo to jest konsekwencją wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uwłaszczenie, to jest o wydanie decyzji, w której organ dokonałby oceny przysługującego wnioskodawcy uprawnienia. Pismo to zostało wydane w wyniku postępowania wszczętego z dniem złożenia przez Kopalnie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez jej poprzednika prawnego praw użytkowania wieczystego działki nr [...]. Organ przeprowadził czynności wyjaśniające, dokonał analizy złożonych dokumentów, przeprowadził ich ocenę i dokonał merytorycznej oceny ustalonych okoliczności w świetle przepisu art. 28 k.p.a. Wniosek określonego podmiotu o wydanie decyzji w sprawie, która zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej nie może być załatwiony w formie pisma. Ocena, czy wnioskodawca może występować w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy wniosek, w charakterze strony, może zostać dokonana wyłącznie w drodze decyzji, od której służą przewidziane prawem środki zaskarżenia, a nie w piśmie, od którego nie przysługują środki odwoławcze. Organ drugiej instancji nie odniósł się do tych kwestii, podzielił zatem nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego stanowisko organu pierwszej instancji co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie o uwłaszczenie. Z chwilą wystąpienia z wnioskiem o uwłaszczenie działką nr [...], skarżące Kopalnie stały się stroną postępowania w tej sprawie, bowiem legitymowały się interesem prawnym opartym na prawie materialnym – art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie przez organ I instancji, że Kopalnie nie posiadają interesu prawnego zostało zawarte w piśmie, które ze względu na jego treść mogło być uznane za decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania. Okoliczności tych organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę przez co naruszył art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).