I OSK 1762/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 162/10 w sprawie ze skargi K. w R. Spółka Akcyjna na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 162/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. Spółka Akcyjna w R., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. K. Spółka Akcyjna w R. wystąpiła do Wojewody M. o stwierdzenie, że z dniem [...] maja 1991 r. P. z siedzibą w R. nabyło z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...], o powierzchni (odpowiednio) [...] ha i [...] ha, położonej w D., gmina C. - w trybie art. 201 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – podnosząc, że jest następcą prawnym zlikwidowanego w/w P.. W związku z powyższym wnioskiem, po wszczęciu objętego nim postępowania, Wojewoda M. – powołując się na treść art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 28 i 61 § 1k.p.a. – stwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (nie oznaczonym jako decyzja, choć skierowanym do wnioskodawcy), iż Spółka Akcyjna K. w R. nie jest stroną postępowania w sprawie uwłaszczenia P. w z siedzibą w R. opisaną na wstępie nieruchomością. Powyższy pogląd organ uzasadniał faktem, że w akcie notarialnym z dnia [...] stycznia 1998 r. (Rep. A nr [...]), mocą którego Skarb Państwa zawarł ze Spółką Akcyjną K. w R. umowę oddania mienia do odpłatnego korzystania oraz w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r. (Rep. A nr [...]), na podstawie którego zawarta została umowa przeniesienia na rzecz Spółki własności zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego, nie została wymieniona, objęta wnioskiem uwłaszczeniowym, nieruchomość. Ponadto wskazano też, że w dniu [...] lipca 2009 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu postępowanie - w trybie art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w sprawie nabycia przez przedsiębiorstwo K. w R. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa. Uznając w/w pismo z dnia [...] lipca 2009 r. za decyzję administracyjną, K. S.A. w R. wniosła od niej odwołanie. Niepodzielając stanowiska Spółki, co do charakteru omawianego pisma, Minister Infrastruktury - powołując się na treść art. 134 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swego stanowiska organ zauważył, że oceniając przedmiotowe pismo należało przyjąć, iż nie jest ono decyzją - w rozumieniu przepisów k.p.a. - bowiem nie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy a jedynie informację, że K. S.A. w R. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu, dotyczącym działek nr [...] i [...]. Skoro zaś pismo to nie rozstrzygało istoty sprawy, to z kolei brak było – wg organu - podstaw do uznania, że pismo zatytułowane "odwołanie" mogło być uznane za odwołanie - w rozumieniu art. 127 k.p.a. Brak przedmiotu zaskarżenia skutkował więc wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Na wyżej przedstawione postanowienie K. S.A. w R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły Ministrowi Infrastruktury naruszenie: art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że pismo z [...] lipca 2009 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; art. 134 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że odwołanie w tej sprawie było niedopuszczalne; art. 15 oraz art. 6 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i niedokonaniu oceny prawnej wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Sąd Wojewódzki powołał się na ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, że o tym, czy żądanie jednostki ma uzasadnienie w prawie, to jest czy legitymuje się ona interesem prawnym, przesądzić można jedynie przez rozpoznanie tego żądania na drodze procesu. Oznaczało to zatem, że organ administracji nie mógł poprzestać na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istniały przesłanki do jej załatwienia w formie decyzji. W ocenie Sądu nie było więc zgodne z prawem postępowanie organu administracji, w którym wniosek załatwiany był poza procedurą administracyjną. Stan taki powodował bowiem stan niepewności prawnej i ograniczał prawa strony do ochrony jej uprawnień przed organami administracji i sądami. Sąd podkreślił również, że rozstrzygnięcie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt III S.A. 955/97). W tych warunkach zatem Sąd Wojewódzki uznał, że nie można było traktować pisma Wojewody M. z [...] lipca 2009 r. wyłącznie w kategoriach informacji, skoro zawarte w nim było rozstrzygnięcie o braku legitymacji materialnej Spółki do występowania w charakterze strony i zawierało ono niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Pismo to – jak wywodził Sąd - było konsekwencją wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uwłaszczenie, to jest o wydanie decyzji, w której organ dokonałby oceny przysługującego wnioskodawcy uprawnienia. Ponadto, wspomniane pismo zostało wydane w wyniku postępowania wszczętego z dniem złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez jej poprzednika prawnego prawa użytkowania wieczystego. Organ przeprowadził czynności wyjaśniające, dokonał analizy złożonych dokumentów, przeprowadził ich ocenę a następnie dokonał merytorycznej oceny ustalonych okoliczności, w świetle przepisu art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki podniósł zatem, że wniosek określonego podmiotu o wydanie decyzji w sprawie, która zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, nie mógł być załatwiony w formie pisma. Ocena, czy wnioskodawca miał prawo występować w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczył wniosek, w charakterze strony, powinna zostać dokonana wyłącznie w drodze decyzji, od której służą przewidziane prawem środki zaskarżenia, a nie w piśmie, od którego nie przysługują środki odwoławcze. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie odniósł się do tych kwestii, podzielając nieprawidłowe i sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego stanowisko organu pierwszej instancji, choć – jak zaakcentował Sąd - z chwilą wystąpienia z wnioskiem o uwłaszczenie działkami nr [...] i [...], skarżąca Spółka stała się stroną postępowania w tej sprawie, bowiem legitymowała się interesem prawnym, opartym na prawie materialnym – art. 201 ustawy o gospodarce nieruchomościami. mogło być uznane za decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania. W tych warunkach Sąd Wojewódzki uznał, że wspomniane wyżej pismo mogło być traktowane jako decyzja administracyjna umarzająca postępowanie, zatem wydanie przez Ministra Infrastruktury postanowienia o niedopuszczalności odwołania naruszało art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 104, art. 105 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 134 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie, iż pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. stanowiło decyzję administracyjną, od której służyło odwołanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szereg definicji decyzji administracyjnej, zwracając uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Podnoszono, że obligatoryjne składniki decyzji zostały określone w art. 107 § 1 k.p.a. przy czym o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza to by akt ten zawierał: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wg skarżącego kasacyjnie pismo Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r. nie stanowiło decyzji - w rozumieniu przepisów k.p.a. - bowiem nie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Za takie rozstrzygnięcie nie można było bowiem – wg organu - uznać informacji, iż K. S.A. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym dawnej działki nr [...]. K. – jak twierdził skarżący kasacyjnie - wnosiły o uwłaszczenie, tj. wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. W stosunku do takiego wniosku rozstrzygniecie organu wojewódzkiego mogło być pozytywne (stwierdzające nabycie), negatywne (odmowa nabycia) lub umarzające postępowanie. Oceniane pismo nie zawierało zaś – zdaniem organu naczelnego - żadnego z powyższych rozstrzygnięć, a więc nie zawierało w ogóle rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zawierało tylko informację, czy też ocenę sytuacji prawnej, dokonaną przez organ. W przedmiotowym piśmie nie zawarto jednak żadnego rozstrzygnięcia - nie orzeczono o prawach czy obowiązkach danego podmiotu. Ponadto akcentowano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydania aktów administracyjnych (postanowień, decyzji lub innych aktów) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Z tych względów – zdaniem Ministra – należało przyjąć, że w sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna a zatem nie można było rozpatrywać odwołania strony, co skutkowało stwierdzeniem jego niedopuszczalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Spółka Akcyjna w R. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania akcentując, że trafnym było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który pismo Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r. uznał za decyzję o umorzeniu postępowania. Pismo to bowiem zostało wydane w związku z wnioskiem o uwłaszczenie, wniesionym przez Spółkę a sprawa zainicjowana tym wnioskiem jest rozpatrywana jako sprawa administracyjna – w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zwracano też uwagę, że przedmiotowe pismo zawierało niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) bowiem, wbrew stanowisku Ministra, pismo to rozstrzygało o prawach skarżącej wskazując, że nie jest ona uprawniona do występowania z wnioskiem o stwierdzenie uwłaszczenia jej poprzednika prawnego. Fakt przy tym, że organ z urzędu wszczął nowe postępowanie o uwłaszczenie P. z siedzibą w R., świadczyło dodatkowo o tym, że pismo z dnia [...] lipca 2009 r. stanowiło decyzję kończącą postępowanie w sprawie wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 104, art. 105 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 134 k.p.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegać miało na błędnym przyjęciu, że pismo organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2009 r. stanowiło decyzję administracyjną. Z tym stanowiskiem Ministra Infrastruktury nie można się jednak zgodzić. Wspomniane pismo zostało skierowane do K. S.A. na skutek wystąpienia przez ten podmiot z wnioskiem o uwłaszczenie – w trybie art. 201 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – istniejącego poprzednio, przed jego prywatyzacją, P. z siedzibą w R. Sprawa która, na skutek tego wniosku zawisła przez Wojewodą M. miała więc charakter administracyjny - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i sprawę tę organ winien załatwić w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeśli pismo, wydane w sprawie administracyjnej, zawiera choćby tylko niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, winno być ono traktowane jak decyzja administracyjna - w rozumieniu art. 104 k.p.a. W szczególności ważna jest w tym wypadku, nie tyle jego forma a treść. Do niezbędnych elementów decyzji orzecznictwo zalicza takie jej składniki jak: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w/w wymagania spełnia sporne pismo z dnia [...] lipca 2009 r. i dotyczy to również kwestii rozstrzygnięcia. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że we wspomnianym piśmie zawarta została wypowiedź rozstrzygająca o kwestii prawnej, dotyczącej podmiotu występującego o uwłaszczenie. Stwierdzenie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, w której złożył wniosek musi być bowiem interpretowane jako odmowa jego uwzględnienia. Powyższa interpretacja nasuwa się zwłaszcza w realiach analizowanej sprawy. Po wpłynięciu wspomnianego wniosku, Wojewoda M. zawiadomił o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego, wystąpił do Starosty Powiatu N. i Wójta Gminy C. z zapytaniem, czy toczą się jakieś postępowania dotyczące gruntu objętego tym wnioskiem, w których stroną jest Skarb Państwa a wreszcie, ostatecznie wszczął z urzędu postępowanie dotyczące uwłaszczenia spornym gruntem innego podmiotu niż wnioskodawca, informując przy tym K. S.A. w R. o braku interesu prawnego w sprawie dotyczącej działek nr [...] i [...]. W tych warunkach, zwłaszcza fakt wszczęcia z urzędu nowego postępowania, dotyczącego uwłaszczenia tego samego gruntu, do którego odnosił się wniosek skarżącej, wyraźnie sugeruje, że organ wojewódzki, formułując w/w pismo z dnia [...] lipca 2009 r., traktował sprawę wywołaną wnioskiem Spółki za wyjaśnioną i zakończoną. Z tego powodu trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż pismo Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r., w którym Wojewoda M. wskazał, że K. S.A. w R. nie ma interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia jej poprzednika prawnego w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w D., gmina C. jest decyzją administracyjną kończącą postępowanie, wszczęte na jej wniosek z dnia [...] czerwca 2009 r. Wprawdzie nieprawidłowym było przyjęcie, że decyzja ta ma charakter decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, gdyż w istocie, jak wspomniano wyżej, decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. (nazwana wadliwie pismem), choć nieprawidłowo zredagowana, stanowiła w istocie odmowę uwzględnienia żądania zawartego we wniosku, tym niemniej zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. W zaistniałych warunkach, na skutek skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego przez K. S.A. w R., zaskarżone postanowienie winno być bowiem uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co Sąd ten uczynił. Uznając zatem, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Żądanie zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania nie zostało uwzględnione z uwagi na brak w tym zakresie odpowiedniej regulacji prawnej (vide: art. 203 i 204 P.p.s.a.).