III SA/Wa 712/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. spraw ze skarg P. S.A. w W. na postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia określającego wysokość kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. S.A. w W. kwotę 600 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2010 r., o numerach podanych w sentencji wyroku, Minister Finansów utrzymał w mocy swoje trzy postanowienia z dnia [...] i [...] listopada 2009 r. odmawiające P. S.A. w W. stwierdzenia nieważności ostatecznych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, a dotyczących kosztów tego postępowania. Jak wynika z akt postępowań nadzorczych, postanowieniem z [...] listopada 2009 r. oraz dwoma postanowieniami z [...] listopada 2009 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosków P. S.A. w W. (dalej zwanej też "Skarżącą", "Spółką" lub "P.") odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznych postanowień Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r., a także kolejnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymujących w mocy rozstrzygnięcia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Wnioski o stwierdzenie nieważności postanowień w sprawie kosztów egzekucyjnych zostały oparte na art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. Spółka uznała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Według Skarżącej P. S.A. jest podmiotem, o którym stanowi art. 5 ust. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.), zatem organem egzekucyjnym właściwym do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych pozostawał naczelnik urzędu skarbowego wymieniony w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz. U. Nr 209, poz. 2027 ze zm.). W uzasadnieniu postanowień nadzorczych Organu I instancji, wydanych względem postanowień Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. oraz utrzymujących je w mocy postanowień Dyrektora Izby Skarbowej w L., Minister Finansów stwierdził, że organem egzekucyjnym właściwym do wydania postanowień w sprawie kosztów egzekucyjnych, na podstawie art. 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), jest organ, który wszczął i prowadził egzekucję administracyjną oraz dokonywał czynności egzekucyjnych mając na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za czynności egzekucyjne organ egzekucyjny obowiązany był wyliczyć koszty egzekucyjne i wydać, na wniosek zobowiązanego, postanowienie w tym zakresie. Nie jest możliwe natomiast, zdaniem Ministra Finansów, orzekanie w sprawie kosztów egzekucyjnych przez inny organ egzekucyjny. Ponadto, zdaniem Organu nadzorczego, właściwość organu egzekucyjnego uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji oraz podejmowania czynności egzekucyjnych mogła być kwestionowana w trybie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, bądź w trybie skargi na czynności egzekucyjne. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego kwestia właściwości organu egzekucyjnego, któremu ustawa nadała kompetencje do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz stosowania środków przymusu, nie podlega badaniu i ocenie. Po wniesieniu przez P. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów we wskazanych wyżej postanowieniach z dnia [...] stycznia 2010 r. nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska, toteż utrzymał w mocy swoje pierwsze rozstrzygnięcia nadzorcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienia z dnia 7 stycznia 2010 r. Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wskutek przyjęcia stanowiska, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w L. był właściwym organem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji i wydania postanowienia o kosztach egzekucyjnych oraz uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień w sprawie kosztów egzekucyjnych. W ocenie Spółki postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych winny być wydane przez organ egzekucyjny właściwy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w stosownym wyroku oraz Minister Finansów w stosownym piśmie. Ponadto Spółka podniosła, iż błędnie przyjęto brak możliwości powoływania się na okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, ze względu na brak złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności służy bowiem anulowaniu aktu prawnego wydanego z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 Kpa), podczas gdy zarzut w postępowaniu egzekucyjnym służy umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego niezgodnie z prawem i jest środkiem dotyczącym procesu wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargi Minister Finansów wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Zaskarżone w niniejszych postępowaniach postanowienia Ministra Finansów w przedmiocie wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności postanowień co do kosztów w postępowaniu egzekucyjnym, są wadliwe z przyczyn wskazanych w skardze. Sąd uchylił zatem te postanowienia nadzorcze, a także poprzedzające je postanowienia z dnia 23 i 24 listopada 2009 r., z następujących powodów: 1. Poza sporem pozostaje, że organem egzekucyjnym właściwym dla egzekucji zobowiązań podatkowych Spółki jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. Właściwość tego organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec Skarżącej wynika z art. 5 ust. 9b przywołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r., a także z załącznika nr 2 do wymienionego rozporządzenia z dnia 19 listopada 2003 r. Okoliczność tę przyznaje zresztą sam Minister Finansów, a ponadto właściwość Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. jako organu egzekucyjnego w sprawach tzw. dużych podatników wynika z przywołanego przez Strony orzecznictwa NSA i Sądów Wojewódzkich. W tej sytuacji powoływanie się przez Ministra na art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogło przynieść oczekiwanego przez ten Organ skutku. Przepis ten, wbrew sugestii Ministra, stanowi bowiem tylko tyle, że postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych wydaje organ egzekucyjny, a nie ten organ, który faktycznie prowadził egzekucję. Przymiot organu egzekucyjnego jest natomiast kategorią jurydyczną – wynika on ze stosownych przepisów prawa procesowego, a nie z pewnej okoliczności o charakterze faktycznym, jaką jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Jeśli postępowanie egzekucyjne prowadził organ niewłaściwy, to nie skutkuje to swoistą petryfikacją tej niewłaściwości dla potrzeb postanowienia w przedmiocie kosztów, nie prowadzi to w efekcie do wniosku, że przepis kreujący właściwość organu egzekucyjnego może być dla potrzeb postanowienia o kosztach zignorowany. 2. Fakt, że Spółka nie zgłaszała zarzutu niewłaściwości organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie miał wpływu na uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności postanowień w sprawie kosztów. Postępowanie w trybie art. 33 ustawy egzekucyjnej (albo w trybie art. 54 tej ustawy) zmierza bowiem do zakwestionowania konkretnej czynności egzekucyjnej lub egzekucji jako całości. Tymczasem żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie kosztów zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego o charakterze incydentalnym, a to z powodu obiektywnego istnienia poważnej, kwalifikowanej wady, jaką obarczone jest to rozstrzygnięcie. Z tego względu Organ nadzorczy zobowiązany był jedynie do zbadania, czy postanowienia o kosztach wydane zostały przez niewłaściwy organ. Na to pytanie należało odpowiedzieć twierdząco, zatem koniczne było stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień, zgodnie z art. 156 pkt 1 Kpa. Istnieje tu pewna analogia do sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym albo podatkowym strona nie odwołała się od decyzji organu I instancji, przez co decyzja ta stała się ostateczna, a mimo tego możliwy jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności – np. z powodu rażącego naruszenia prawa albo niewłaściwości organu. Tak samo niewniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie pozbawia zobowiązanego prawa do wnioskowania o stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Skoro Spółka nie wniosła zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w trybie art. 33, ani skargi na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 ustawy egzekucyjnej, to negatywnymi dla niej konsekwencjami tej bezczynności procesowej jest zakończenie postępowania egzekucyjnego, co do którego obowiązujące przepisy prawa publicznego nie przewidują żadnych prawnych środków restytucji stanu sprzed egzekucji. Te same obowiązujące przepisy przewidują jednak środek prawny względem postanowienia w przedmiocie kosztów, tj. wniosek o stwierdzenie jego nieważności, jeśli takie postanowienie obarczone jest wadą o istotnym ciężarze. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie kosztów nie będzie jednak miało wpływu na dokonane już, skuteczne czynności egzekucyjne, choćby były one podjęte przez organ niewłaściwy. 3. Powoływanie się przez Ministra na wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. FSK 1570/04, jest nieuprawnione. Otóż w wyroku tym NSA przypomniał jedynie, że w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wyegzekwowane wcześniej od dłużnika kwoty, które zostały przekazane wierzycielowi, podlegają zwrotowi, gdyż czynności egzekucyjne z mocy prawa zostają wówczas uchylone (art. 60 § 1 ustawy egzekucyjnej). Obowiązujące prawo publiczne nie statuuje jednak podstawy dla wydania przez organ egzekucyjny aktu władczego, obligującego wierzyciela do zwrotu świadczenia dłużnikowi. Stąd wniosek, że sprawa o taki zwrot pomiędzy dłużnikiem, a wierzycielem, jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przywołany wyrok NSA w żadnym więc razie nie rozstrzyga kwestii dotyczącej charakteru prawnego ewentualnego roszczenia dłużnika do organu egzekucyjnego, który będąc niewłaściwy wyegzekwował od dłużnika określone świadczenie pieniężne. Zresztą niezależnie od tego, czy taka sprawa o zwrot dłużnikowi przez organ wyegzekwowanego świadczenia ma charakter sprawy cywilnej, czy nie, w żadnym stopniu nie wpływa to na uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia o kosztach egzekucyjnych. Odrębną kwestią jest bowiem stwierdzenie takiej nieważności, odrębną zaś zwrot świadczenia wyegzekwowanego przez organ niewłaściwy. W dalszym postępowaniu Minister Finansów uwzględni powyżej zaprezentowany pogląd Sądu, co oznaczać będzie konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Spółkę postanowień w przedmiocie kosztów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie do wstrzymania wykonania uchylonych rozstrzygnięć podstawą wyroku był art. 152, zaś odnośnie do kosztów postępowania – art. 200 tej ustawy procesowej.