III SA/Wr 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r., sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem opisanym w sentencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby Skar-bowej we W. – po rozpatrzeniu zażalenia J. J. – utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), w którym ten ostatni organ uznał za nieuzasadnione zarzuty nieistnienia obowiązku, zgłoszone przez zainteresowanego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu [...] r. o numerach: od [...] do [...]. W pierwszej części uzasadnienia takiego orzeczenia organ odwoławczy przytoczył okoliczności faktyczne sprawy. W tych ramach podkreślono przede wszystkim, że wspomniane tytuły wykonawcze obejmują zaległości strony w składkach na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ubezpieczenie społeczne (za okres od [...] do [...] r.) oraz ubezpieczenie zdrowotne (za okres od [...] do [...] r.). Zainteresowany podniósł terminowo zarzut nieistnienia obowiązku. Od dnia [...] r. przebywał bowiem w szpitalu w związku z przebytym [...] i przeprowadzonym zabiegiem [...]. Natomiast w dniu [...] r. złożył w ZUS swój pierwszy wniosek o rentę. Zdaniem strony, wskazane fakty powinny spowodować anulowanie tytułów wykonawczych, a sprawa winna być zamknięta. Dyrektor ZUS Oddział we W. nie podzielił takiego stanowiska, dając temu wyraz w postanowieniu z dnia [...] r. W zażaleniu na to postanowienie strona przywołała dwojakiego rodzaju argumentację: 1) powieliła wcześniej zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku; 2) sformułowała nowy zarzut zastosowania przez organ zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Oceniając zasadność przedstawionej argumentacji Dyrektor Izby Celnej wskazał w pierwszym rzędzie na przepisy art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), przywoływanej dalej – skrótowo – jako "u.p.e.a." W tym zakresie podkreślono zwłaszcza powinność uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska samego wierzyciela, przy czym stanowisko to jest wiążące dla organu egzekucyjnego co do zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-5 wspomnianej ustawy. Organ drugiej instancji zwrócił dalej uwagę na to, że w niniejszej sprawie Dyrektor ZUS jest jednocześnie wierzycielem zainteresowanego oraz organem egzekucyjnym. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. (I FPS 4/06) oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 17 czerwca 2009 r. (II FSK 333/08), których motywy w pełni zaaprobowano jako element własnego uzasadnienia, organ uznał, że w takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela. Odnośnie do merytorycznej argumentacji żalącego się Dyrektor Izby Skarbowej: 1) podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o niezasadności zarzutów nieistnienia obowiązku; 2) podkreślił niedopuszczalność podniesienia (i rozpatrzenia przez ten organ) nowego zarzutu (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) dopiero na etapie zażalenia, a więc po upływie ustawowo określonego terminu przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J. nie zgodził się z postanowieniami wydanymi przez organu ZUS i Izby Skarbowej, uznając przeprowadzoną analizę okoliczności faktycznej sprawy za bardzo płytką. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Natomiast w czasie rozprawy przed Sądem, przeprowadzonej w dniu [...] r., jej pełnomocnik podkreślił, że organ drugiej instancji był związany stanowiskiem wierzyciela odnośnie zarzutu zgłoszonego pierwotnie przez zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się przy tym podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, z następujących powodów. W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, iż zakres niniejszej sprawy ogranicza się wyłącznie do kwestii oceny pierwotnego zarzutu strony – nieistnienia obowiązków, w odniesieniu do których zostały wystawione wcześniej wspomniane tytuły wykonawcze. Dodatkowy zarzut (rzekomego zastosowania przez organ zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego), podniesiony dopiero w zażaleniu zainteresowanego na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), jako spóźniony (wedle art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zarzuty powinny być zgłoszone w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego) nie mógł mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej we W. Uszło jednak uwagi tego organu, że w weryfikowanym przez niego postanowieniu z dnia [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. powołał aż dwie podstawy normatywne swojego orzeczenia: zarówno § 1, jak i § 4 artykułu 34 u.p.e.a. Organ pierwszej instancji zastosował w ten sposób nietypową konstrukcję, skoro wydane przez niego rozstrzygnięcie należałoby traktować jednocześnie (celowe podkreślenie składu orzekającego) jako stanowisko wierzyciela w zakresie pierwotnego zarzutu zgłoszonego przez stronę (w rozumieniu art. 34 § 1 u.p.e.a.), a zarazem jako władcze rozstrzygnięcie wydane w sprawie tego zarzutu przez organ egzekucyjny (na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.). Nie sposób aprobować tego typu konstrukcji z jednego choćby powodu. Otóż zarówno wypowiedź wierzyciela, o której traktuje pierwszy ze wskazanych przepisów, jak i postanowienie w sprawie zarzutów wydawane w oparciu o drugi przepis, podlegają osobnemu zaskarżeniu (ponowne celowe podkreślenie Sądu); pierwsze – w trybie zażalenia przewidzianego w art. 34 § 2 u.p.e.a., a drugie – poprzez zażalenie wymienione w art. 34 § 5 tej samej ustawy. Tymczasem koncepcja zawarcia w jednym orzeczeniu zarówno stanowiska wierzyciela, jak i rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego (ZUS występuje w niniejszej sprawie w obu rolach), pozbawia w istocie zainteresowanego jednego z ustawowych środków odwoławczych. Należy dodatkowo zauważyć, że każdy z nich podlega przy tym kognicji innego organu, co przyznał sam Dyrektor Izby Skarbowej we fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pomieszczonym na s. [...]-[...]. W przedstawionej sytuacji, rzeczą tego organu było definitywne wyjaśnienie charakteru pierwszoinstancyjnego orzeczenia (czy jest to jedynie wypowiedź wierzyciela, czy też rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego), skoro od tego zależała kompetencja do rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Przypomnieć bowiem wypada, że organy administracji publicznej zobligowane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Organ nie dokonał wyjaśnień, o których mowa. Przyjął – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że chodzi w tym wypadku o pierwszoinstancyjne postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., w konsekwencji czego uznał się właściwym do rozpatrzenia zażalenia. W trakcie tej czynności doszło jednak do kolejnego naruszenia prawa. Skoro bowiem postanowienie Dyrektora ZUS Oddział we W. z dnia [...] r. zostało już potraktowane jako rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, a nie jako stanowisko wierzyciela, jest oczywiste, że pogląd przedstawiony w tym postanowieniu nie mógł wiązać organu odwoławczego, ponieważ przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. nie mógł mieć w takiej sytuacji zastosowania. Należało zatem dokonać merytorycznej oceny argumentacji organu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.), a nie poprzestawać na podzieleniu jego stanowiska, w związku z rzekomym związaniem. A przecież pełnomocnik strony przeciwnej przyznał na rozprawie, że organ nie dokonywał merytorycznej oceny zażalonego postanowienia Dyrektora ZUS Oddział we W. z dnia [...] r., czując się związanym jego treścią. W celu wyeliminowania obu opisanych naruszeń procesowych Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżone postanowienie, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.