VI SA/Wa 1021/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "M." W. M. i E. M. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 2, 8 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz Ip. 12.2 i Ip. 10.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 7, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006r. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. j. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 5100 zł. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło: - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane kalibracji; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. Powyższe naruszenia zostały ustalone w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. w miejscowości L., na drodze krajowej nr [...]. Tachograf marki [...] zainstalowany w kontrolowanym pojeździe nie został skalibrowany, a analiza danych zawartych na karcie kierowcy wykazała, iż nie odbierał on prawidłowych przerw, nie okazał też dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Przytaczając treść art. 1 lit. f) załącznika IB, załącznika IB Rozdział VI pkt 4 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego są załączniki lp.12.2, i 10.3 lit. a) i b) do ww. ustawy ustalające wysokość kary za konkretne naruszenie. W opinii organu odwoławczego kontrolowany pojazd nie korzystał z wyłączenia, o którym mowa w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 albowiem analiza akt niniejszej sprawy, w tym w szczególności zawartych umów dotyczących wykonywania poszczególnych robót, prowadzą do wniosku, że strona nie wykonywała przewozów pojazdami używanymi w celu utrzymania i kontroli dróg a jedynie prace mieszczące się w pojęciu remont bądź budowa drogi. GITD wskazał, iż zgodnie z treścią ust. 2 art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 3 ww. artykułu to przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. GITD uznał także, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania treść art. 92 a) ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i zgromadzone dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W konkluzji organ odwoławczy zważył, iż zachodzą przesłanki do uznania, że w czasie kontroli doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Sp. j., zwany dalej skarżącym, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a nadto dopuszczenie dowodu z zeznań świadka i wyjaśnień stron. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. - art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędne przyjęcie, że wykonywany przewóz drogowy w dniu [...] września 2009 r. objęty był przepisami o dopuszczalnym czasie pracy kierowcy, okresach prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerwach w prowadzeniu i gwarantowanych okresach odpoczynku jak również przepisami w przedmiocie urządzeń rejestrujących; - art. 31 ust. 2a) ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędne przyjęcie, że podczas kontroli drogowej kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub wypoczynków; - art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie w przedmiotowej sprawie definicji "utrzymania drogi"; - art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 i ust. 4, art. 93 ust. 1 poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie mimo braku podstawy prawnej i faktycznej do ich stosowania, oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż organ, przyjmując nieprawidłową i zawężoną wykładnię definicji utrzymania dróg oraz nie podejmując dostatecznych starań w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, nieprawidłowo zakwalifikował wykonywany przejazd. Wskazując rodzaj przewożonego surowca wywodził, iż organ nie wziął pod uwagę rozległego zakresu robót stanowiących przedmiot umów. Zdaniem skarżącego objęty kontrolą przewóz wykonywany był w związku z bieżącym utrzymaniem dróg, gdyż faktyczny cel wykonywanych prac oraz zamierzony rezultat mają prowadzić do poprawy bezpieczeństwa i wygody ruchu. Podkreślił, iż nie jest przedsiębiorcą transportowym lecz trudni się wykonawstwem robót drogowych. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, do kontrolowanego przejazdu miał zastosowanie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Kierowca nie okazał wykresówki, wydruku czy karty ponieważ posiadanie takowych nie było celowe z uwagi na zaświadczenie z dnia [...] września 2009 r. Z tego też powodu nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc wniosek zawarty w skardze o umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza także postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.). Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a., jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04, niepubl.). Natomiast nie budzi żadnych wątpliwości, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2000 r. I SA 428/99 LEX 55767). Rozpoznając skargę należały zauważyć, że skarżący nie podważa faktu naruszenia warunków dotyczących wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane kalibracji oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Nie kwestionuje tym samym, że tego rodzaju naruszenia miały miejsce. Istota sporu między skarżącym i organem sprowadza się do przekonania skarżącego, iż wykonywany w dniu kontroli przewóz podlegał regulacji art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia marca 15 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (...) stanowi, że: "Artykuł 13 1. O ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych: (...) h) pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych; W powołanym przepisie wyraźnie chodzi o możliwość wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5-9 powołanego rozporządzenia, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Wyłączenie stanowiące wyjątek od ogólnej zasady należy interpretować ściśle, dlatego też niedopuszczalnym jest stosowanie wykładni rozszerzającej. A zatem związek między konkretnym przewozem a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h) ww. rozporządzenia musi mieć charakter ścisły nie zaś pośredni. Przepisy wprowadzające takie wyjątki nie zostały w Rzeczypospolitej Polskiej wydane, a co za tym idzie przewidziana w ww. rozporządzeniu (WE) możliwość wprowadzenia wyjątków od przepisów art. 5-9 powołanego rozporządzenia ma w Polsce nadal hipotetyczny charakter. Przewidziany wyjątek, na który powołuje się przedsiębiorca, dotyczy wyraźnie i jednoznacznie przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że nie można utożsamiać pojęcia "utrzymanie drogi" z pojęciem "budowa drogi" czy też "przebudowa drogi". Za właściwe należy uznać sięgnięcie – w celu ustalenia treści tych pojęć – do art. 4 pkt 17, 18 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zawierających definicję "utrzymania drogi" (pkt 20), "budowy drogi" (pkt 17) i "przebudowa drogi". Pojęcie "utrzymanie drogi" oznacza zgodnie z powołaną ustawą o drogach publicznych wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, natomiast pojęcie budowy drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Przebudowa to wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, remontem zaś jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyte pierwotnie. Utrzymanie drogi obejmuje wykonywanie określonych, wymienionych w ustawie robót, zmierzających głównie do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Jak widać, pojęcia te różnią się istotnie między sobą. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, wynikające z prawidłowej analizy umów dotyczących wykonywania poszczególnych robót, znajdujących się w aktach, iż skarżący wykonywał roboty budowlane polegające na przebudowie bądź remoncie drogi nie mieszczące się natomiast w pojęciu "utrzymanie i kontrola drogi". Należy przypomnieć, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzeń unijnych, jest, co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Reasumując powyższe rozważania stanowisko organu I i II instancji nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazane przepisy ustawy i aktów wykonawczych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący transport lub przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.