I OSK 2377/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 380/10 w sprawie ze skargi B.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 380/10 odrzucił skargę B. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., który zawiera katalog spraw, w których skargi podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżona opinia nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie jest w szczególności aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, które charakteryzują się tym, że mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Akty te musza mieć charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (post. NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96, niepubl.). Zaskarżona opinia nie jest taką czynnością. Sąd powołał się na przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w myśl którego policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia, może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (art. 35 ust. 2 ustawy). Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 880 ze zm.). W świetle powyższego Sąd przyjął, że opiniowanie policjanta ma na celu motywowanie do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, ustalanie przydatności na danym stanowisku jak i do pełnienia służby, wyłanianie najlepszych kandydatów do mianowania lub powołania na wyższy stopień. Opinia stanowi jedynie podstawę do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego. Z powyższych względów akt ten nie mieści się w kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i dlatego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. skargę policjanta odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł B. W. reprezentowany przez adwokata A.K. ustanowionego z urzędu i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie materialnoprawnej, iż wydanie opinii służbowej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, zakreślonej przedmiotowo w art. 3 § 2 tej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie niedopuszczalności drogi sadowej, podczas gdy prawidłowa ocena w tej mierze prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny wydany w wyniku opinii służbowej w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. stanowi akt podlegający kontroli sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania kasacyjnego a nadto zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nakazuje odrzucenie skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżony do Sądu rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi utrzymujący w mocy opinię służbową o funkcjonariuszu B.ie W.u nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu opinia służbowa nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i stanowisko to zasługuje na aprobatę. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza więc możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Zważyć należy, iż w doktrynie przez materialne pojecie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W wydanym na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 marca 2002 r. określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia. Przepis § 6 rozporządzenia nakazuje oceniać m.in. przygotowanie zawodowe funkcjonariusza, znajomość obowiązujących przepisów oraz umiejętność ich stosowania, rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, planowanie i organizowanie pracy, pracę w zespole, zdolność analityczną, samodzielność, kreatywność, dyspozycyjność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, realizację zadań i czynności. Elementy z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez policjanta. Nie stanowi decyzji – mimo użycia w § 11 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. nazwy decyzja – akt wydany przez przełożonego po rozpoznaniu odwołania od opinii. Poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. Zaskarżony rozkaz personalny został wydany pod rządami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. Należy jednak zauważyć, iż w aktualnym rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania policjantów (Dz.U. Nr 170, poz. 1145) w § 8 ust. 7 akt wydany przez wyższego przełożonego w wyniku odwołania został nazwany rozstrzygnięciem, nie zaś decyzją. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż charakter rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu odwołania od opinii nie pozwala na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż działania (o których mowa w pkt 4) muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację prawną danego podmiotu w taki sposób, że same wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 – ONSA 1998, nr 4, poz. 139). Zaskarżone rozstrzygniecie, podjęte przez przełożonego skarżącego ma charakter wewnętrzny, stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o cechach opiniowanego i sposobie pełnienia służby, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego podwładnego. Nie wpływa także na prawa i obowiązki policjanta wynikające z przepisów prawa. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż opinia służbowa (a także akt wydany w wyniku jej zaskarżenia) nie mieszczą się w zakresie spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest zatem prawidłowe. Godzi się zauważyć, iż w orzecznictwie sądowym zarysowały się rozbieżne stanowiska co do możliwości zaskarżania opinii służbowych wydanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb mundurowych, w tym także Policji. Rozbieżności te spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy P.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne, czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego? Rozpoznając przedstawione mu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mieści się w zakresie spraw, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wydane przez przełożonego rozstrzygniecie w wyniku rozpatrzenia odwołania od opinii. Powołane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące jedynie w sprawach, w których zostały przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne (art. 187 § 2 P.p.s.a.) jednakże w ocenie składu orzekającego znajdują one zastosowanie także w sprawach opiniowania służbowego policjantów, a skład orzekający w sprawie ze skargi kasacyjnej B. W. w pełni podziela je. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę z powodu niedopuszczalności drogi sądowej nie naruszył przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., zaś skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 powołanej ustawy.