I OSK 1577/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 744/10 w sprawie ze skargi M. S. na pismo Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Legislacji i Skarg w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzić od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 744/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na pismo Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) . W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 9 kwietnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) , uznając je za postanowienie o oddaleniu jego zażalenia z dnia 20 stycznia 2010 r. Skarżący zarzucił Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz, 1954 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma oraz przeprowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym powyższa skarga jest niedopuszczalna, bowiem w ustawie o ochronie danych osobowych nie przewidziano przepisu, który w przypadku niewykonania decyzji administracyjnej odsyłałby do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w przypadku niewykonania przez administratora obowiązku nałożonego przez niego w decyzji administracyjnej, nie ma możliwości wszczęcia egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym, przewidzianej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w zaskarżonym piśmie z dnia (...) marca 2010 r. wskazano, że sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu i przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych nie toczy się już postępowanie w tej sprawie, natomiast niestosowanie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi przestępstwo i może stać się przedmiotem stosownego zawiadomienia, skierowanego do właściwych organów ścigania przez podmiot pokrzywdzony tym działaniem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższy dokument jest w istocie odpowiedzią udzieloną skarżącemu na jego pismo z dnia 20 stycznia 2010 r., zatytułowane "Zażalenie", w którym skarżący domagał się od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych podjęcia działań, zmierzających do wykonania przez zobowiązany podmiot obowiązku nałożonego przez organ ostateczną decyzją administracyjną. W ocenie Sądu udzielona skarżącemu informacja nie ma charakteru decyzji, w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa, ani nie jest innym, niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto organ nie miał obowiązku załatwienia pisma skarżącego z dnia 20 stycznia 2010 r. w formie decyzji, czy postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. S. zarzucając mu naruszenie art. 3 §1 i § 2 pkt 3, art. 58§1 pkt 6, art. 166 w zw. z art. 141 §4 P.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a było następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art 1 a pkt 13 i 20, art. 2 §1 pkt 10, art. 3 §1, art. 5 §1 pkt 1, art. 6 §1 i 1a oraz art. 124 §1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego kosztów sądowych postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w sprawie sporne jest, czy GIODO powinien w trybie przepisów u.p.e.a. wykonać swoją ostateczną decyzję administracyjną z dnia 27.01.2009r., czy też w prawie rzeczywiście istnieje luka, a GIODO nie ma prawnych możliwości egzekwowania wykonania swojej decyzji. Skarżący prezentuje stanowisko, że decyzja administracyjna GIODO podlega wykonaniu w trybie u.p.e.a., ponieważ nadaje się do wykonania, a w polskim systemie prawnym nie ma innych przepisów prawa, w oparciu o które istniałaby możliwość wykonania takiej decyzji. Mając na uwadze zasady racjonalności ustawodawcy i zupełności systemu prawa nie sposób przyjąć stanowiska odmiennego. Organ z kolei uważa, że w prawie istnieje luka, trwają prace legislacyjne, a obecnie nie ma prawnej możliwości wykonania wydanej przez siebie decyzji. Skarżący w skardze do WSA podniósł zarzut naruszenia art. 1 a pkt 7, 13, 20, art. 2 §1 pkt 10, art. 3§1, art. 5§1 pkt 1, art. 6§1, art. 15§1, art. 20§1 pkt 1, art. 22§4, art. 26§1, art. 28 zd. 2 u.p.e.a. oraz art. 124§1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uznając dopuszczalność postępowania egzekucyjnego w administracji w sprawie i uważając, że w świetle art. 6§1 i 1a u.p.e.a. GIODO, jako wierzyciel i jednocześnie (z racji swojej pozycji ustrojowej) organ wyższego stopnia, pierwotnie dopuścił się bezczynności, a po złożeniu skargi na bezczynność powinien był wydać określonej treści postanowienie, od którego z kolei służy zażalenie, zaś od postanowienia wydanego po rozpoznaniu zażalenia - skarga do WSA. Tym samym skarżący składając skargę do WSA w dniu 09.04.2010r. kierował ją na podstawie art. 3 §1 i § 2 pkt 3 P.p.s.a. uznając, że składa je na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (nie jest przecież winą skarżącego, że GIODO nie wydaje rozstrzygnięć we właściwej przepisami formie, a czyni to w oparciu o zwykłą odpowiedź pisemną). Tym samym WSA powinien był rozstrzygnąć czy rację ma skarżący twierdząc, że decyzja GIODO nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a GIODO, jako wierzyciel i organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, a następnie uchybienia powołanym w skardze do WSA przepisom (w tym temu, że pismo GIODO z dnia 15.03.2010 r. powinno przybrać formę postanowienia i spełniać wymogi, o których mowa w art. 124§1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.); czy też postępowanie egzekucyjne w administracji nie ma zastosowania w sprawie wykonania decyzji GIODO z 27.01.2009r., rzeczywiście istnieje luka w prawie (której ewentualnie przy pomocy reguł wykładni prawniczej nie da się usunąć), a w obecnym stanie prawnym decyzji GIODO nie można wykonać. Z uzasadnienia postanowienia WSA wynika, że sąd ten uznał drugie z wyrażonych stanowisk za prawidłowe. Przyjął bowiem, że skarga do WSA jest niedopuszczalna z powodu braku substratu zaskarżenia. W takim jednak przypadku powinien był zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi szczegółowe wywody faktyczne i prawne, zwłaszcza w zakresie niedopuszczalności stosowania przepisów u.p.e.a. przy wykonywaniu tego rodzaju decyzji GIODO. Takiej argumentacji w zaskarżonym postanowieniu brak, a WSA a priori, bez szerszego uzasadnienia, odrzucił argumentację skarżącego i uznał ją za nieprawidłową. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie uchyla się spod kontroli instancyjnej, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala ocenę prawidłowości rozumowania WSA, który to sąd w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy w tym znaczeniu, że skoro WSA akceptuje pogląd prawny GIODO, to powinien był w postanowieniu o odrzuceniu skargi wyraźnie wskazać, że przepisy u.p.e.a. nie mają zastosowania w tej konkretnej sprawie. Reasumując, skarżący uznał, iż Sąd pierwszej instancji odrzucając jego skargę postąpił niezgodnie z art. 3 §1 i § 2 pkt 3, art. 58§1 pkt 6, art. 166 w zw. z art. 141§4 P.p.s.a. a było to następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów u.p.e.a. tj. art. 1 a pkt 13 i 20, art. 2 §1 pkt 10, art. 3§1, art. 5§1 pkt 1, art. 6§1 i 1a oraz art. 124§1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wskazał, iż odrzucenie jego skargi skierowanej w sprawie spowoduje potwierdzenie, że polskim systemie prawa nie ma realnych narzędzi umożliwiających wykonanie takich decyzji GIODO, jak ta z 27.01.2009r., a tym samym sama pozycja GIODO i jego rola w istniejącym systemie prawa jest iluzoryczna. To GIODO przecież z założenia jest tym organem państwa, który czuwa nad prawidłowością przekazania przyszłemu powodowi ze sprawy cywilnej danych osobowych przyszłego pozwanego, które to dane osobowe są niezbędne do skierowania do sądu cywilnego pozwu zgodnego z przepisami k.p.c. Skoro GIODO potwierdził prawo M. S. do uzyskania w niezbędnym zakresie danych osobowych dziennikarza I. K., a następnie nie chce mu pomóc w wyegzekwowaniu przyznanego prawa, to oznacza to jedynie, że taki organ państwowy jest całkowicie zbędny w funkcjonującym systemie. Taka sytuacja powoduje naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw. Ewentualne potwierdzenie prawidłowości odrzucenia mojej skargi od postanowienia GIODO spowoduje, że pozbawiony zostanie prawnej możliwości ochrony jego dóbr osobistych przed sądem cywilnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za częściowo usprawiedliwione. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art.141 §4 P.P.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji stosując jedynie wykładnię językową art. 3 §2 P.p.s.a. nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w sprawie. Nie wypowiedział się zwłaszcza co do kwestii czy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajduje zastosowanie w przedmiocie wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym określonych w decyzjach Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, czy organ ten jest lub powinien być wierzycielem w rozumieniu art. 5 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie wynika z art. 134 §1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma w tej sytuacji obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia- jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy ( por. wyrok NSA z 1.04.2008 II FSK 29/07). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną, i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący domagał się wykonania decyzji wydanej przez GIODO w drodze egzekucji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd winien w tej sytuacji rozważyć czy w świetle art. 2 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwa jest egzekucja administracyjna obowiązków określonych w decyzji GIODO, a jeśli tak czy organ ten jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 5 §1 pkt 2 ww. ustawy. W omawianej sprawie, jak słusznie wskazuje skarżący, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do argumentów zawartych w skardze a dotyczących, domniemanych przez skarżącego obowiązków GIODO jako organu egzekwującego wykonanie nałożonych własnymi decyzjami obowiązków. Przekonanie sądu , że skarga – w tym również skarga na bezczynność organu - jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna nie zostało tym samym należycie uzasadnione. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Trzeba ponadto dodać, że w państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska, nie do zaakceptowania jest sytuacja w której wykonanie ostatecznej decyzji wydanej przez właściwy organ nie jest możliwe, a obywatel z wniosku którego decyzja ta została podjęta, pozbawiony jest nie tylko prawa do sądu, ale jakiejkolwiek ochrony. Organ, a w razie potrzeby Sąd pierwszej instancji powinien w tej sytuacji wskazać skarżącemu (poza możliwością zawiadomienia prokuratora o popełnieniu przestępstwa) sposób egzekwowania określonych w dotyczącej go decyzji obowiązków oraz ewentualnie właściwy do przeprowadzenia egzekucji organ egzekucyjny. Tak więc zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. z tych wszystkich względów okazał się skuteczny. Co do pozostałych zarzutów, zajmowanie stanowiska przez NSA byłoby przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd winien wypowiedzieć się co do kwestii podnoszonych przez skarżącego w skardze do WSA i wskazać środki służące wykonaniu obowiązków określonych w decyzji GIODO. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 §1 w zw. z art. 166 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 P.p.s.a.