III SA/Lu 140/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 lipca 2010r. sprawy ze skargi H. R. i T. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania H. R. i T. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], wprowadzającą zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Ż., gmina Ż., W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż., gmina Ż. polegającej na wykreśleniu użytku "w" (rów) o powierzchni 0,13 ha oraz o zmianie powierzchni konturów R-V, BrR-V i BrR-VI w działce nr [A]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że T. R. zwrócił się z zapytaniem, na jakiej podstawie w działce nr [A] dopisany został użytek "w", o powierzchni 0,13 ha, co spowodowało konieczność dokonania analizy dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w P. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że wpisanie użytku gruntowego o symbolu "w" i powierzchni 0,13 ha nastąpiło w roku 1982 podczas przyłączania do gruntów obrębu Ż. terenów zajętych przez Lasy Państwowe Nadleśnictwa P. i był to zapis błędny. Od założenia ewidencji gruntów w roku 1960 do roku 1982 użytek ten nie występował w działce [A]. Po rozpatrzeniu odwołania H. i T. R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji było naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału stron oraz niedostateczne zbadanie dokumentacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z [...] października 2009 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Ż. odnośnie powierzchni i użytków w działce nr [A]. Dokonano zmiany użytków R-V z wielkości 0,79 ha na 0,8267 ha, BrR-V z wielkości 0,19 ha na 0,21 ha, BrR-VI z wielkości 0,4065 na 0,45 ha i wykreślono użytek W, o powierzchni 0,13ha. Organ stwierdził, że wpisanie rowu jako użytku (W) w działce m 202/4 było błędne i niezgodne z dokumentami. Na podstawie punktów granicznych zawartych w bazie działek oraz dokumentacji uwłaszczeniowej obliczono powierzchnię działki nr 202/4. Podczas rozpatrywania sprawy zbadano następujące dokumenty: plan scaleniowy wsi Ż. z 1938 roku, protokół graniczny nr [...] z dnia 5 lutego 1962 roku z ustalenia przebiegu granic Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż., protokół graniczny nr [...] z dnia 10 sierpnia 1972 roku z ustalenia przebiegu granic Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. uroczyska D. G. i arkusze zbiorcze szkiców przebiegu granic z obliczenia powierzchni działek Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. ze współrzędnych. Od decyzji Starosty P. odwołanie złożyli H. i T. R., podnosząc iż decyzja jest niewiarygodna i działa na ich szkodę. Odwołujący się podnieśli, że kupili nieruchomość z gruntem ornym, rowem i lasem na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z 16 stycznia 2007 r., aktem notarialnym i taki stan winien nadal obowiązywać. Tym bardziej, że pismem z 30 września 2008 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało skarżących, że rów przyległy do działki [A] został dołączony do tej działki w roku 1982. Stwierdzili, że protokóły, szkice i mapy tworzone dla potrzeb Lasów Państwowych nie mają skutków prawnych. Uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty Powiatowego organ odwoławczy stwierdził, że uzyskane mapy scaleniowe z Archiwum Państwowego w L. jednoznacznie wskazują, iż granice wsi Ż. biegną wewnętrznym brzegiem rowu, a więc rów nie należał do gruntów rolnych scalanej wsi. Dodatkowymi dokumentami w sprawie granicy wsi Ż. z Lasami Państwowymi Nadleśnictwa Ż. są protokóły graniczne ustalenia tych granic sporządzone w latach 1962 i 1972 oraz załączone do tych protokółów szkice ich przebiegu. Punkty załamania granic Lasów Państwowych z gruntami rolnymi wsi zostały zastabilizowane granitowymi słupkami granicznymi ze znakiem podziemnym. Punkty graniczne zamierzono na osnowę geodezyjną i obliczono współrzędne załamań granicy. Na podstawie współrzędnych punktów załamania granic obliczono powierzchnię działek leśnych z dokładnością zapisu do 0,01 ha, gdyż w tych latach powierzchnie działek ewidencyjnych wykazywano w ewidencji gruntów z zaokrągleniem do ara. Niezaprzeczalny jest fakt, że w roku 1982 przy odnawianiu ewidencji gruntów obrębu Ż. do działek dołączano rowy przyległe, nie stanowiące własności Skarbu Państwa, jak informowano skarżących w piśmie ze Starostwa z 30 września 2008 r. Przy sporządzaniu tej dokumentacji omyłkowo wpisano w działce [A] użytek gruntowy o symbolu "W" i powierzchni 0,13 ha, gdyż rów był własnością Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. Błąd ten nie został zauważony w rejestrze ewidencji gruntów i dlatego Państwo R. otrzymali wypis z operatu ewidencji gruntów do dokonania wpisów w księdze wieczystej z błędnymi zapisami. Odnośnie użytku W (rów) poza wpisem w rejestrze gruntów na gruncie nie był dołączony do działki nr [A]. Odnosząc się do podnoszonych wątpliwości dotyczących wykazywania powierzchni działek oraz użytków w księgach wieczystych organ wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisu w księdze wieczystej z zapisami w katastrze gruntowym, na wniosek właściciela nieruchomości lub z urzędu dokonuje się sprostowania tych danych w dziale pierwszym księgi wieczystej, na podstawie danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów, a nie odwrotnie. W skardze do sądu administracyjnego H. i T. R. podnieśli zarzuty naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji naruszającej art. 7, 8, 77, 80 i 107 KPA, ze względu na: niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; brak uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że zapis w akcie notarialnym kupna działki, zgodny z treścią wypisu z ewidencji gruntów jest niewiarygodny; nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących; - art. 107 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie dopuszczalności pozbawienia skarżących części ich nieruchomości na mocy decyzji administracyjnej; - art. 7 i 8 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i narażenie ich na straty; - art. 46 i 64 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji skutkującej faktycznym wywłaszczeniem skarżących z części ich własności; - przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez utrzymanie w mocy decyzji przekraczającej zakres upoważnienia zawarty w tych przepisach, tj. zmieniającej granice i powierzchnię działki ingerując w istotny sposób w zakres prawa własności skarżących. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż sposób przeprowadzenia aktualizacji ewidencji przez organy doprowadził do naruszenia ich własności, do czego organ nie miał prawa prowadząc postępowanie w tym trybie. Zmiana powierzchni i granic działek powinna nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami prawnymi, które muszą skutkować jej uchyleniem. W świetle przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn zm.; dalej także jako: Pr. geod.) ewidencja gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 Pr. geod.). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy – w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 Pr. geod.). Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, co może następować z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia). Przytoczone wyżej przepisy, kształtujące ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i, w ograniczonym zakresie, stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Taki pogląd na temat funkcji ewidencji prezentuje także NSA. W uzasadnieniu wyroku z 7.05.2008 r. (I OSK 719/07; LEX nr 505313) wskazał, iż "w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych". Podobny wywód można znaleźć w uzasadnieniu wyroku NSA z 24.06.2008 r. (I OSK 1030/07; LEX nr 496216). W badanej sprawie organy prowadzące ewidencję nie wykazały w dostatecznie przekonywujący sposób, że stan prawny dotyczący zakresu własności jest bezsporny, a problem dotyczy jedynie błędnego zapisu w ewidencji. Z treści decyzji wydawanych w sprawie przez organy obydwu instancji wynika, że sporna działka była na początku lat 70-tych XX w. objęta uwłaszczeniem. Wśród dokumentów, na które organy się powołują w uzasadnieniach jest wzmianka m.in. o "szkicach z pomiaru do uwłaszczeń". Organy nie ustaliły jednak w sposób niebudzący wątpliwości, czy i kiedy przeprowadzone było rzeczywiście uwłaszczenie oraz czy sporządzony był operat ewidencyjny do uwłaszczenia. Jeżeli do uwłaszczenia doszło organ winien był uzyskać akt własności ziemi i zbadać na jego podstawie, do jakich map i rejestrów akt się odwołuje, w szczególności jak jest w tych dokumentach przedstawiona granica pomiędzy działkami nr [B] (we władaniu Nadleśnictwa Ż.) oraz sporną działką nr [A], ówcześnie we władaniu poprzedników prawnych skarżących. W dalszej kolejności na podstawie tychże dokumentów należało ustalić na podstawie jakich pomiarów przyjęto powierzchnię działki nr [A] do uwłaszczenia. Dokumentów takich w postępowaniu nie zgromadzono, organ opierał się głownie na dokumentach dotyczących sąsiedniej działki nr [B]. Należy jednak zauważyć, że to akt własności ziemi wydany w procesie uwłaszczenia jest decydującym dokumentem określającym zakres przestrzenny prawa własności poprzedników prawnych skarżących i stąd jednym z podstawowych dokumentów w sprawie. Stan opisu spornej działki na dzień 4 listopada 1971 r. jest o tyle istotny, że akty własności zmieni i dokonane na ich podstawie ewentualne wpisy do ksiąg wieczystych miały charakter decyzji i stwierdzały nabycie określonych w nich nieruchomości z mocy samego prawa według stanu istniejącego w tej dacie. Organ mógł dokonać zmian w ewidencji tylko w sytuacji, gdyby ustalił niewątpliwy stan prawny co do spornej działki. Wprowadzanie zmian w ewidencji w sytuacji, gdy wymaga to wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji oraz wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08; LEX nr 510289). Przyjęcie takiego trybu wprowadzenia zmian w ewidencji rodzi po stronie organu obowiązek dostosowania się do reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych reguł kluczowe znaczenie ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i 77 § 1 KPA), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3), a służyć ma m.in. przekonaniu strony o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (art. 11 KPA). Zaskarżona decyzja narusza wspomniane zasady proceduralne gdyż, jak wywiedziono wyżej, organ nie wyczerpał całego materiału dowodowego, jaki mógł zebrać w sprawie, a przez to mógł pominąć istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części jeśli stwierdzi inne (niż dające podstawę wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada praworządności, niemal zawsze musi być uznane za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej może być uznane za prawidłowe tylko wtedy gdy organ stosuje obowiązujące przepisy do należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zasadę szybkości postępowania, wystarczające jest uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż braki w materiale dowodowym mogą być uzupełnione już przez ten organ, na podstawie art. 136 KPA. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie przede wszystkim uzyskanie i przeanalizowanie akt uwłaszczeniowych dla spornej działki. Po uzupełnieniu materiału dowodowego należy dokonać ponownej analizy materiału dowodowego celem ustalenia, czy istnieje wzajemna sprzeczność w opisie działek [A] i sąsiadujących z nią działek będących we władaniu Lasów Państwowych oraz czy ta sprzeczność jest następstwem dających się wskazać błędów czy niedokładności przy wprowadzaniu zmian ewidencyjnych w 1982 r. W przypadku ustalenia sprzeczności w opisie granicy działek organ powinien rozważyć, czy usunięcie tej rozbieżności jest możliwe w ramach aktualizacji operatu ewidencji, czy też tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sporu o zasięg prawa własności. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazali, aby ponieśli inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.