VII SA/Wa 857/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji budowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2009r. Wskazanym postanowieniem z [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Starostwo Powiatowe w L. z [...] marca 2009 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił realizacji budowy budynku handlowo - usługowo - biurowego na działkach nr ew. [...] przy ul. C. w O. w oparciu o program prac określony w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym aut. inż. M. K. z dopiskiem: mgr inż. arch. H. J. K., grudzień 2007 r. Postanowienie to zostało wydane na skutek postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r., którym uchylono wcześniejsze postanowienie organu I instancji wydane w tej sprawie w dniu [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia z [...] listopada 2009 r. organ wskazał, iż teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w obrębie układu urbanistycznego objętego pośrednią ochroną konserwatorską, wyznaczoną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z [...] listopada 2005 r. W związku z tym zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po przedstawieniu przebiegu sprawy organ wyjaśnił, iż przewidywane do objęcia inwestycją działki zlokalizowane są przy jednej z głównych ulic O. w zabudowie historycznej pierzei rynku. Jak wynika z programu prac dołączonego do wniosku zamiarem inwestora jest budowa budynku o formie zwartej i wymiarach 18,24 m x 36,24 m, o dwóch kondygnacjach nadziemnych od ul. C. oraz trzech kondygnacjach nadziemnych od ul. Z. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, który stanowi przykład historycznej zabudowy O. I dalej, organ stwierdził, że w jego ocenie planowany zgodnie z projektem budynek w takiej formie zakłóci zarówno skalą, powierzchnią zabudowy jak i wysokością ład przestrzenny w tej części zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Wskazał również, że niepożądanym rozwiązaniem jest zastosowanie proponowanych w przedłożonym projekcie różnorodnych rozwiązań architektonicznych. Nowopowstała zabudowa winna stanowić element dopełniający zabytkowego układu, a nie dominować w tym układzie poprzez nieodpowiednie gabaryty oraz podkreślający je dodatkowo detal architektoniczny. Powołując się na przeanalizowanie sposobu zagospodarowania układu urbanistycznego O. organ stwierdził, iż w rozpatrywanym kwartale zabudowy pomiędzy ul. C. a ul. Z. historyczna zabudowa kształtowała się tak, że w częściach frontowych działek (od ul. C.) znajdowały się budynki mieszkalne, natomiast w głębi i na tyłach tych działek – zabudowa gospodarcza. W świetle poczynionych spostrzeżeń za niewłaściwą propozycję organ uznał wprowadzanie zabudowy w formie zwartego bloku wypełniającego niemal cały obszar działek gruntu przewidywanych pod inwestycję. Nadto, organ wskazał, że objęte planowaną inwestycją działki leżą na terenie przeznaczonym pod usługi niepubliczne, gdzie zgodnie z obowiązującymi ustaleniami planu (§ 13 ust. 3 pkt 6) na obszarze tym należy zachować minimalną powierzchnię zieleni naturalnej i urządzonej – 40% powierzchni terenu. Z przedłożonej dokumentacji wynika zaś, iż wskaźnik powierzchni biologicznej do powierzchni działki wynosi 32,99 %. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor – Z. S. nie zgodził się z tym, że zaprojektowany obiekt nie zachowuje charakteru tradycyjnej zabudowy w nawiązaniu do zachowanych elementów pierwotnej zabudowy. Podniósł, iż przedłożony projekt budynku nawiązuje architektonicznie do budynku z mieszkaniami komunalnymi ulokowanego w strefie konserwatorskiej B i pozytywnie uzgodnionego. Wskazał, że skorygowane wymiary budynku wynoszą 18 m x 36 m oraz, że zmienione proporcje powierzchni budynku w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej są zgodne z miejscowym planem. Wskazał też, że wielkość projektowanego budynku podyktowana jest obowiązującymi liniami zabudowy zawartymi w planie dla działek oraz, że budynek ma dwie a nie trzy kondygnacje i poddasze użytkowe, ale dotyczy to tylko części od ul. Z. i wynika ze znacznego spadku terenu. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury powołał się na ustalenia planistyczne przyjęte dla strefy B objętej pośrednią ochroną konserwatorską, tj. wskazał na § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz § 13 ust. 3 pkt 2-6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z [...] listopada 2005 r., w brzmieniu opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2006 r. Stwierdził, że planowany budynek nie spełnia kryteriów obowiązujących w ww. strefie i nie może w zaproponowanym kształcie, wysokości, formie architektonicznej oraz sposobie zabudowy działki stanowić uzupełnienia zabudowy historycznej pierzei rynku O.. Wskazał, że planowany budynek w sposobie zagospodarowania działki, lokalizacji, skali i formie powinien nawiązywać m.in. do budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], a nowa inwestycja nie może wiązać się z wprowadzaniem obcych dominant w historyczną zabudowę i przestrzeń obszaru. Wskazał też, że lokalizację zwartej zabudowy nowego budynku, wypełniającą niemalże całą działkę, należy uznać za ahistoryczny element chronionego układu urbanistycznego O. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] marca 2010 r. Z. S. wniósł o jego uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego z [...] listopada 2005 r., tj. § 13 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 17 i 18, oraz naruszenie art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, a także przepisów procesowych, art. 7, art. 8 i art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim podniósł, iż wyznaczona w planie strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej nie obejmuje ul. C., przy której zlokalizowana jest inwestycja. Tym samym nie zachodziła potrzeba uzgadniania projektu budowlanego. Skarżący podniósł również, że postanowienie w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego winno być wydane w terminie 30 dni, po upływie tego terminu brak uzgodnienia należy traktować jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań projektowych. W niniejszej sprawie postanowienie w ww. trybie wydane zostało ze znacznym przekroczeniem tego terminu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -w przedmiocie nie uzgodnienia realizacji budowy budynku handlowo-usługowo-biurowego na działkach nr ew. [...] przy ul. C. w O. - w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale również -na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)- poprzedzającego to orzeczenie, postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2009 r. Dokonując takiej oceny Sąd miał przede wszystkim na względzie, iż organy konserwatorskie orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie do powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wyżej wskazany przepis jest przepisem kompetencyjnym, uprawniającym właściwy organ konserwatorki do zajęcia stanowiska w sprawie, tj. uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Uprawnień kompetencyjnych domniemywać nie można, bo mogłoby to doprowadzić do wydania orzeczenia obarczonego wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). To zaś oznacza, że z miejscowego planu zagospodarowania terenu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości winno wynikać jaki jest zakres przewidzianej w planie ochrony konserwatorskiej. W przypadku zaś jakichkolwiek wątpliwości w tym przedmiocie, winny być one w pierwszym rzędzie wyjaśnione przez organ konserwatorski, zanim organ ten przystąpi do jakichkolwiek działań w konkretnym przypadku (w oparciu o ww. przepis Prawa budowlanego). Jednocześnie należy zaznaczyć, iż wystąpienie organu architektoniczno-budowlanego o uzgodnienie inwestycji przez organ konserwatorski jako zlokalizowanej na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską na podstawie planu, jeszcze nie przesądza o tym, iż taka okoliczność faktycznie ma miejsce. W niniejszej sprawie organy konserwatorskie uznały, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w obrębie układu urbanistycznego objętego pośrednią ochroną konserwatorską, wyznaczoną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] listopada 2008 r. (Dz. U. Woj. [...]. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Powyższe przytoczyły i z powyższego wywiodły swoje uprawnienie do działania. Innych danych, wyjaśnień wykazujących ich właściwość w sprawie nie przedstawiły. W tym miejscu wskazać zaś trzeba, iż § 13 ust. 1 pkt 2 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. stanowi, iż na obszarze wyznacza się strefę "B" – pośredniej ochrony konserwatorskiej: wokół układu urbanistycznego ulic: [...]. W ocenie Sądu powyżej wskazany zapis planu może powodować wątpliwości co do zakresu ochrony konserwatorskiej w nim przewidzianej. Użyte w nim sformułowanie "wokół", nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy ochroną konserwatorską objęte są tereny wewnątrz (w tym działki będące własnością skarżącego w całości, tak od ul. C. jak i od ul. Z.), czy też na zewnątrz obszaru wydzielonego biegiem wymienionych ulic (co powodowałoby, że tylko część działki inwestycyjnej skarżącego, tj. od ul. Z., byłaby objęta ww. ochroną konserwatorską, druga zaś -od ul. C. - już nie i nie podlegałaby żadnym ograniczeniom przewidzianym dla strefy "B"). Część graficzna planu znajdująca się w aktach sprawy z zaznaczoną granicą strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej jest nie czytelna i nie ułatwia interpretacji planu ww. zakresie. Na podstawie kserokopii załącznika graficznego planu (znajdującego się w aktach sprawy) nie można bowiem w sposób niewątpliwy ustalić, jak przebiega strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej. Na marginesie Sąd zauważa, iż w tego typu sprawach jak niniejsza, akta administracyjne winny zawierać nie tylko całość dokumentacji projektowej przedstawionej organowi konserwatorskiemu do uzgodnienia, ale także całość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z którego to ma wynikać potrzeba udziału w sprawie -w oparciu o art. 106 k.p.a.- organu konserwatorskiego). Tymczasem akta niniejszej sprawy takich dokumentów, będących niezbędnymi do oceny sprawy i prawidłowości wydanych rozstrzygnięć nie zawierają. W konsekwencji, dostrzegając powyższe, Sąd uznał, iż brak wyjaśnienia powyższej kwestii (związanej z przebiegiem strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej) w uzasadnieniach wydanych postanowień -przy braku odpowiednich ww. dokumentów w aktach sprawy- musiał skutkować uchyleniem obu orzeczeń wydanych w kontrolowanym postępowaniu. Dopiero wyjaśnienie zakresu strefy "B", może stanowić -w ocenie Sądu- podstawę do dalszego procedowania przez organy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z wymienionych więc przyczyn Sąd uznał, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły co najmniej przedwcześnie, tj. przed ustaleniem, czy organy konserwatorskie miały i w jakim zakresie kompetencje do orzekania w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. To zaś świadczy o wydaniu zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo mogącym prowadzić do wadliwego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego. Ponownie orzekając organ I instancji winien ustalić, czy rzeczywiście obszar objęty zamiarem inwestycyjnym znajduje się (i w jakiej części) w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej. Na koniec, mając na uwadze treść skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż nie podziela zarzutu w niej podniesionego, a sprowadzającego się do tego, iż w sprawie upłynął termin do zajęcia stanowiska przez organ konserwatorski. Wprawdzie, stosownie do treści art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Niemniej, w ocenie Sądu, zasada domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku gdy ten nie wyraża stanowiska w ww. terminie, nie będzie miała zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym pierwsze postanowienie organu z [...] maja 2009 r., uchylone następnie na skutek wniesienia zażalenia, zostało wydane z zachowaniem ww. terminu 30-dniowego, bowiem wniosek do tego organu o uzgodnienie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu [...] kwietnia 2009 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.