VII SA/Wa 817/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 92 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art.1 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku firmy C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. złożonego w dniu 18 marca 2008 r., w związku z decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewody [...] uchylającą decyzję z dnia [...] Nr [...] Prezydenta [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno - biurowego nr [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w U. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpoznawał już wniosek firmy C. Sp. z o. o. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej hali i decyzją Nr [...] z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę. Decyzja ta została jednak w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylona decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent [...] wskazał, iż podczas przeprowadzonej w dniu 15 października 2009 r. wizji lokalnej stwierdzono, iż rozbiórka budynku produkcyjno - biurowego nr [...] położonego przy ul. [...] w U. została wykonana. Z tego względu, organ uznał, iż zachodzi przesłanka o której mowa w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, a zatem w sytuacji w której roboty zostały rozpoczęte bez uzyskania ostatecznej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 4 a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, w związku z odmową udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, pomimo tego, iż pierwszy z nich ma zastosowanie wyłącznie do pozwoleń na budowę, a nie na rozbiórkę. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie, a to w związku z tym, że organ I instancji sporządził z "wizji lokalnej" notatkę urzędową, a nie protokół, pomimo, iż w istocie były to oględziny. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 81 kpa, poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ przyjął za udowodnione okoliczności stanowiące podstawę wydania przedmiotowej decyzji ustalone podczas oględzin w dniu 15 października 2009r. podczas gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tych okoliczności. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nie zawiadomił strony co najmniej na 7 dni przed przeprowadzeniem dowodu w postaci oględzin z dnia 15 października 2009r. o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, nie zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Odwołująca się zarzuciła też naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż organ I instancji nie przedstawił w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym dowodu na okoliczność, że to strona dokonała rozbiórki bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się zupełnie odmiennie. Zarzuciła także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ I instancji winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego nie uczynił, poprzestając na zebranych w dowolny sposób informacjach oraz art. 79 § 1 kpa, poprzez nie zawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 15 października 2009r. i przeprowadzeniu ich bez jej udziału, a następnie dowód taki jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 pkt 1 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskutek stwierdzenia podczas przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2010 r. kontroli, iż wykonano rozbiórkę budynku produkcyjno – biurowego nr [...] merytoryczne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Organ podkreślił, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zaznaczył, iż w omawianym przypadku chodzi o rozstrzygnięcie sprawy wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Samo uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji tj. odmowy pozwolenia na rozbiórkę powoduje, iż postępowanie przed organem I instancji nie jest zakończone i pozostaje nadal do rozpatrzenia wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, a w przypadku gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe należało je zakończyć umorzeniem postępowania. W sytuacji gdy jednocześnie z orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzeka o umorzeniu postępowania I instancji, dochodzi do ostatecznego zamknięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. Sp. z o.o. W. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części w której Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe i przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła zarzuty wskazane uprzednio w odwołaniu, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ II instancji uchylając decyzję Prezydenta [...] umorzył postępowanie w sprawie w związku z jej bezprzedmiotowością pomimo, iż brak było ku temu przesłanek. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] ponieważ wydanie rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w co najmniej znacznej części. Skarżąca podniosła, że organy nie rozpatrzyły merytorycznie jej wniosku o pozwolenie na rozbiórkę w aspekcie art. 31 ust. 5 prawa budowlanego, czym dopuściły się naruszenia prawa materialnego. Naruszenie polegało na niezastosowaniu przepisu art. 31 ust. 5 ustawy i umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, podczas gdy do momentu powzięcia informacji przez stronę o tym, że od decyzji zostało złożone odwołanie, prace rozbiórkowe zostały wykonane w takim zakresie, iż występował stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co upoważniało i obligowało inwestora do wykonania robót zabezpieczających i rozbiórkowych, a następnie bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, co też uczynił. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis artykułu 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach k.p.a., m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. wskutek wykonania rozbiórki budynku produkcyjno-biurowego nr [...]. Stosownie zaś do treści art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, tylko wtedy gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy błędnie ustalił, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Okoliczność, że obiekt będący przedmiotem postępowania został rozebrany nie jest bowiem jednoznaczna z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ jest zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie jest zatem sam budynek produkcyjno – biurowy nr [...], ale złożony przez inwestora w dniu 18 czerwca 2008 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. Fakt dokonania rozbiórki obiektu nie powoduje zatem, że wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę staje się bezprzedmiotowy i dlatego należy postępowanie administracyjne umorzyć. Wadliwie zatem organ odwoławczy ocenił, iż nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organy wydały rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem wniosku skarżącej o pozwolenie na rozbiórkę, a także nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, że składając ten wniosek działała ona w wypełnieniu obowiązku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a skoro skarżąca powoływała się, że działała legalnie dokonując robót rozbiórkowych obowiązkiem organu było odniesienie się do przesłanek z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Powołując się na przepis art. 32 ust. 4 a i orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę organ przeoczył, że przepisy dotyczące pozwolenia na rozbiórkę zawierają odrębne uregulowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie : a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Należy zwrócić uwagę, iż przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżąca w oparciu o decyzję z dnia 18 czerwca 2008 r., co do której uzyskała stwierdzenie organu, że stała się ona ostateczna 8 lipca 2008 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu) dokonała zgłoszenia rozpoczętych robót budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...]. Na skutek zaś otrzymania informacji od organu o wniesieniu odwołania od ww. decyzji roboty zostały wstrzymane 17 lipca 2008 r. Skarżąca zaznaczyła, że to organ nadzoru budowlanego nakazał jej dokonanie prac rozbiórkowych, zabezpieczających i porządkowych polegających między innymi na rozebraniu samodzielnie stojących części ścian szczytowych, usunięciu gruzu i innych materiałów budowlanych, uporządkowaniu terenu, bowiem stan który istniał w chwili wstrzymania robót rozbiórkowych stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z dnia [...] organ umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ I instancji po uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na rozbiórkę decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 kwietnia 2009 r., rozpoznając sprawę ponownie nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim organ nie ustalił czy w chwili wstrzymania robót istniało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz czy wykonane roboty rozbiórkowe miały na celu usunięcie takiego bezpośredniego zagrożenia. Nie bez znaczenia jest bowiem to, kiedy i w jakim zakresie zostały wykonane roboty rozbiórkowe. Zaznaczyć należy, że inwestor rozpoczynając prace nie naruszył prawa bowiem dysponował decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu posiadającą klauzulę ostateczności. Dopiero ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego umożliwi zatem ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 31 pkt 5 Prawa budowlanego uzasadniające uzyskanie przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę. W tym celu organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zapoznać się z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzjami tego organu, a także z dziennikiem budowy, który zawiera stosowne wpisy pokazujące przebieg i czas podejmowanych robót rozbiórkowych. Z załączonego bowiem do akt sprawy projektu rozbiórki wynika, że roboty miały przebiegać etapowo, co również organ powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W szczególności zaś organ powinien się odnieść do kwestii na jakim etapie były roboty rozbiórkowe w chwili ich wstrzymania. Organ powinien mieć tez na uwadze, że wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w związku z art. 31 ust. 5 prawa budowlanego byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby w chwili wydawania decyzji część tego obiektu jeszcze istniała. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na względzie powyższe wskazania przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do żądania skarżącej zawartego w skardze wskazać należy, że Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi o częściowe uchylenie decyzji II instancji ze względu na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje, że w przypadku uchylenia w całości lub w części organ może w tym zakresie albo : 1) orzec co do istoty sprawy 2) uchylając decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.