II SA/Gd 756/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał E. J. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego i kuchni letniej o wymiarach w rzucie poziomym 6,30 m x 6,50 m x 2,40 m x 2,65 m zlokalizowanego w J. przy ul. S. [...] na działkach nr [...] i [...] z wyłączeniem części fundamentów pozostałych po rozebranym obiekcie drewnianym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek zbudowany został przez E. J. na części istniejących wcześniej fundamentów po rozebranym obiekcie gospodarczym o konstrukcji drewnianej o nieco mniejszych wymiarach. Ustalono, że ściana garażu znajduje się w odległości 0,45 m od granicy sąsiedniej działki, będącej własnością K. S., natomiast okap dachowy z rynną znajduje się na granicy działek. Budynek garażu i kuchni letniej zbudowany został w 2004 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę po rozbiórce starego obiektu drewnianego. Inspektor wezwał skarżącego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia do dnia 28 sierpnia 2008 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wyżej wymienionego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wypełnił obowiązek przedłożenia dokumentacji w terminie, jednakże analiza złożonych dokumentów potwierdziła, że sporny garaż wraz kuchnią letnią usytuowane są niegodnie z warunkami technicznymi, - nie zachowano odległości obiektu od granicy sąsiedniej działki, która wynosi jedynie 0,45 m. W konsekwencji zasadne było nakazanie skarżącemu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł E. J. wskazując, że dostarczył wszystkie wymagane przez organ I instancji dokumenty. Podniósł również, że do decyzji pierwszoinstancyjnej wkradł się błąd spowodowany niewłaściwym zrozumieniem pojęcia odległość budynku od granicy. Skarżący oświadczył, że omawiany obiekt stoi na granicy rozumianej formalnoprawnie, a nie jak to zostało podane w uzasadnieniu decyzji w odległości 0,45 m od tej granicy. Zdaniem skarżącego stan techniczny budynku i jego lokalizacja są zgodne z warunkami technicznymi oraz planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 8 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 u.p.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał konieczność uzyskania pozwolenia na budowę garażu dwustanowiskowego oraz kuchni letniej. W konsekwencji wybudowanie przez skarżącego opisanych obiektów bez pozwolenia uprawniało właściwy organ do nakazania rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił równocześnie, ze art. 48 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Najistotniejszą zdaniem organu w przedmiotowej sprawie okolicznością jest odległość spornych budynków od granicy działki nr [...] ustalona w trakcie oględzin na działce skarżącego na 0,45 m. Tymczasem w myśl § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednia działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zdaniem organu bez znaczenia jest argument skarżącego jakoby sporny garaż stał na granicy z działką sąsiednią, a nie w odległości 0,45 m od tej granicy, albowiem w myśl § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów, a w omawianej sprawie taki przypadek nie zachodzi. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że sporne obiekty zostały wybudowane w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm) - niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, co wyklucza możliwość ich legalizacji. W konsekwencji organ I instancji zasadnie zatem nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektów czyniąc podstawą swojego rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że sporne budynki stoją w odległości 0,45 m od granicy działki nr [...] podczas gdy stoją one na granicy z tą działką. Faktu tego dowodzą dołączone do akt sprawy rysunki i mapy. Zdaniem skarżącego organ błędnie zaniechał dokonania geodezyjnych pomiarów budynku oraz sprawdzenia jego usytuowania, gdy tymczasem obiekt nie stoi jedynie na działkach nr [...] i [...] ale również na działce nr [...]. Skarżący wyjaśnił również, że w 1991 r. kupił od sąsiada pasek działki nr [...] po to właśnie, aby sporne obiekty mogły stanąć w całości na granicy jego działki. Tylko nierzetelność geodetów dokonujących pomiarów spowodowała różnicę 0,45 m pomiędzy budynkiem a granicą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność iż sporny budynek usytuowany jest częściowo również na działce nr [...]. Tak samo jak argument, iż sporny budynek nie stoi bezpośrednio na granicy działki [...] lecz w odległości 0,45 m gdyż obydwa usytuowania naruszają przepisy techniczno – budowlane. Pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zwrócił się do Sądu pełnomocnik skrzącego zarzucając organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika organy zaniechały pouczyć skarżącego o przysługującym mu prawie do końcowego zaznajomienia się z dowodami zgromadzonymi w sprawie oraz możliwością zajęcia stanowska w tym przedmiocie, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. Kluczową kwestią w sprawach legalizacji samowoli budowlanych jest precyzyjne ustalenie położenia spornego budynku, czego nie uczyniono w sprawie naruszając tym samy art. 7 i 77 k.p.a. Równie błędnie przyjęto, że usytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy działki, możliwe jest tylko w przypadku, gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiar działki. Przy czym obie te kwestie zostały całkowicie pominięte w sprawie. Nie przeanalizowane planu miejscowego pod kątem treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia tak samo jak nie zajęto się kwestią rozmiarów działki oraz możliwością zachowania stosownych odległości. Zdaniem pełnomocnika, zajęcie stanowska przez organ odwoławczy, iż usytuowanie ściany budynku garażu na granicy jest sprzeczne z przepisami techniczno – budowlanymi było przedwczesne. Tym bardziej, że w dniu 8 lipca 2009 r., na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Nowelizacja ta wprowadza dodatkową regulację dotyczącą zabudowy jednorodzinnej, która może wprost dotyczyć sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wyjaśnił, że organy pominęły całkowicie kwestię związaną z zakupem przez skarżącego części działki nr [...], który to zakup podyktowany był koniecznością uregulowania stosunków sąsiedzkich oraz nie wyjaśniły sprzeczności zachodzących pomiędzy wersjami podawanymi przez strony postępowania odnośnie poprzedniej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Tak rozumiana kontrola legalności działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd ocenia także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej zwanej p.p.s.a.). Kontrolując w wyżej zakreślonych ramach zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Uwadze organu drugiej instancji uszło bowiem, że trakcie rozpatrywania odwołania skarżącego, w dniu 8 lipca 2009 roku, doszło do zmiany § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta została wprowadzona na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 56, poz. 461). W szczególności poważnym zmianom uległ § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepis ten dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Omawianym rozporządzeniem zmieniającym usunięty został, powołany w decyzji organu drugiej instancji, przepis § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dopuszczający sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce istnieje na granicy budynek bez otworów okiennych i drzwiowych. Odwołując się do tego unormowania organ uznał, że było podstaw prawnych do usytuowania realizowanego przez skarżącego garażu zarówno na granicy działek, jak też w odległości 45 cm od tej granicy. W konsekwencji tego stanowiska organ doszedł do przekonania, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia do zgodności z prawem obiektu realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, było orzeczenie jego rozbiórki na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nowelizacja wprowadziła także dodatkową regulację dotyczącą zabudowy jednorodzinnej, która może wprost dotyczyć sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi, że zmienionych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem ich wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepisy dotychczasowe stosuje się także kiedy dokonane zostało zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wszelkie wymagane przez organ dokumenty, w tym projekt architektoniczno - budowlany, opracowany przed zmianą rozporządzenia. W przekonaniu Sądu dotychczasowe przepisy rozporządzenia miałyby zastosowanie jedynie wtedy, gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował przedłożenie dokumentów jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego). Wówczas postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego wymagałoby zastosowania przepisów dotychczasowych. Natomiast ponowne rozważania przeprowadzone w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt. 2, prowadzące do ustalenia czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w dacie podjęcia decyzji. Wobec stwierdzenia, że decyzje organu drugiej instancji oparta została na przepisie, który w dacie orzekania utracił już moc prawną należało uznać zaistnienie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. nakazującej Sądowi uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie skarżącego ustali, czy działki skarżącego oznaczone numerem ewidencyjnym [...] i [...] znajdują się w zabudowie jednorodzinnej w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku gdyby działka ta znajdował się w tego rodzaju zabudowie organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie przepisów zamieszczonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli w sprawie możliwe będzie zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 tego rozporządzenia organ winien wydać w sprawie stosowną decyzję w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W konsekwencji obowiązywania nowej regulacji nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje także okoliczność iż sporny budynek nie stoi lecz w odległości 0,45 m , lecz bezpośrednio na granicy działki [...]. Kluczową kwestią w sprawach legalizacji samowoli budowlanych jest precyzyjne ustalenie położenia spornego budynku, czego nie uczyniono w sprawie naruszając tym samy art. 7 i 77 k.p.a. Organ przed ostatecznym rozpoznaniem sprawy powinien także dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji samowolnie wzniesionych obiektów w stosunku do granicy działki. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.