I OSK 1688/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 263/10 w sprawie ze skargi [...]Okręgowego Zarządu w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II SA/Lu 263/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Okręgowego Zarządu w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwaloryzowanego odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 r. L.W. oraz T.W., który działał także w imieniu ubezwłasnowolnionego M.W., jako spadkobiercy J.W., domagali się zwrotu działki nr 1/10 położonej w Lublinie o powierzchni 3551 m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Według wnioskodawców nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem przejęcia, gdyż jest użytkowana przez Ogród działkowy "[...]". Postanowieniem z dnia 29 października 2006 r. znak: GN.II.7724/4-90/08 Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia tej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego, uznając, że skoro powyższa nieruchomość stanowi własność Gminy Lublin - miasta na prawach powiatu, Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Miasta i reprezentujący je na zewnątrz, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Decyzją z dnia [...]grudnia 2009 r. Starosta Lubelski zwrócił L.W., T.W. i M.W. wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną numerem 1/10 o powierzchni 0,3552 ha, położoną w Lublinie w pobliżu ul. Rogińskiego, obręb geodezyjny 25 - Rury A, ark. mapy 5, stanowiącej własność Gminy Lublin. Jednocześnie zobowiązano strony do zwrotu kwoty pobranej z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowaną według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustaloną na dzień wydania decyzji na kwotę: 31.172,40 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości, w ten sposób, że Lucjan Woźniak ma zwrócić kwotę 15.586,20 zł, Marcin Woźniak kwotę 7.793,10 zł, natomiast Tomasz Woźniak kwotę 7.793,10 zł. Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...]lutego 2010 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym z dnia 24 lipca 1976 r., Rep. A Nr 17298176, J.W. i L.W., sprzedali na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U Nr 10, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w Lublinie nieruchomość położoną w Lublinie przy ul. Rogińskiego, oznaczoną jako działka nr 1/5 o powierzchni 3978 m kw., objętą księgą wieczystą KW 29931, za cenę 88.748 zł. Jak wynika z treści aktu notarialnego, przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]" i "[...]", zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 27 marca 1968 r., przeznaczona była pod indywidualne budownictwo mieszkaniowe. W oparciu o protokół wznowienia znaków granicznych działki nr 1/10, sporządzony przez geodetę uprawnionego M.C., zarejestrowanym w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr 101.25-87/2009, wniosku wraz z mapą Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Lublin z dnia 19 marca 2004 r. do KW 29931 o urządzenie nowej księgi wieczystej (k.49-48) oraz wykazu zmian gruntowych terenu położonego przy ul. Rogińskiego, przeznaczonego do podziału pod budownictwo jednorodzinne (k. 47-46) ustalono, że działka nr 1/10 o pow. 3552 m2 powstała w wyniku podziału działki nr 1/5 o pow. 3978 m2, której część o pow. 426 m2 weszła w skład ewidencyjnej działki 1/8 o pow. 768 m2, ujawnionej w KW Nr 5634. Z przeprowadzonych w dniu 20 października 2009 r. oględzin tej nieruchomości wynikało, że są na niej urządzone ogródki działkowe, a jego użytkownikiem jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Według uchwały nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej Lublina z dnia 29 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część I, wspomniana nieruchomość przeznaczona była w tym planie "pod zabudowę jednorodzinną, a w części dolnej na miejską zieleń publiczną i ulicę dojazdową, obsługującą zaprojektowaną zabudowę". Obecnie nieruchomość położona jest pomiędzy ulicami Rogińskiego i Poloniusza. Środkową części działki, na osi północ-południe stanowi niezagospodarowany wąwóz, po którego obu stronach zlokalizowane są parcele działkowe - po stronie zachodniej w dwóch rzędach, zaś po stronie wschodniej w jednym rzędzie. Na wydzielonych parcelach ogrodniczych znajdują się nasadzenia w postaci grządek warzywnych, roślin ozdobnych, drzew owocowych. Parcele działkowe w zachodniej części działki oddzielone są od przebiegającego jej środkiem wąwozu pasem leszczyn i samosiejek. Granice wschodnia i zachodnia działki nr 1110 biegną w linii ogrodzenia posesji zajętych pod zabudowę jednorodzinną wzdłuż ulic odpowiednio Rogińskiego i Poloniusza. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy, przepis ten ma zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 137 ust.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie celem nabycia było niewątpliwie indywidualne budownictwo jednorodzinne i cel ten pomimo upływu 10 lat od daty sprzedaży nieruchomości, nie został zrealizowany, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, zostały spełnione. Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonym w toku postępowania argumentem [...] Okręgowego Zarządu w Lublinie, według którego likwidacja Ogrodu wymaga przeprowadzenia procedury określonej w ustawie z dnia 8 lipca 2005 o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie podzielił też zapatrywania Związku, jakoby należało orzec o odszkodowaniu na rzecz działkowców na podstawie art. 161 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego ani [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie, ani Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie udokumentowali swoich praw do przedmiotowej działki. Organ wyjaśnił, że aktualnie wykonywane przez Związek użytkowanie nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu prawa rzeczowego, stanowi bowiem określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia te posiadają określona wartość majątkową i są uprawnieniami o charakterze cywilnym, a zatem roszczenia z nim zawarte mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Z uprawnień tych nie wynika natomiast interes prawny w niniejszym postępowaniu, a wskazuje na istnienie ewentualnego interesu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie zarzucając decyzji Wojewody Lubelskiego naruszenie art. 200 ust. 4 i art. 52 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 46 § 1 i art. 55 § 2 k.c i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz naruszenie art. 28 i 29 kpa, wnosił o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżący nie jest stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, iż jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że istotą sprawy jest zatem ustalenie uprawnień [...] do spornej nieruchomości oraz osób fizycznych - członków tego Związku, którym przydzielono tzw. ogrody działkowe, i wiążący się z tym problem ich legitymacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Kwestia ta była już kilkakrotnie rozważana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia 20 listopada 1996r. K 27/1995 OTK 1996/6/50, wyrok z dnia 20 lutego 2002r. K 39/00 OTK-A 2002/1/4, wyrok z dnia 9 grudnia 2008r. K 61/07 OTK-A 2008 /10/174 ), zajmował się nią także Sąd Najwyższy ( uchwała z dnia 18 marca 2005r. II CK 526/04 OSNC 2006/2/37). W wyroku z dnia 20 lutego 2002r. Trybunał Konstytucyjny orzekając na gruncie ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz.U Nr 12, poz. 58 ze zm. ) wyjaśnił, że istnieją dwie kategorie zależności: z jednej strony - pomiędzy właścicielem gruntu tj. Skarbem Państwa lub gminą, a [...], z drugiej zaś - pomiędzy [...], a poszczególnymi działkowcami. Zależnie od charakteru praw [...], przysługujących mu w stosunku do gruntu, wyróżnić można kolejne dwie sytuacje. W pierwszej - zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - [...] jako użytkownik wieczysty ustanawia na rzecz działkowca użytkowanie. Działkowiec posiada wtedy ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania przyznanej mu działki. Prawo to obciąża całą nieruchomość, chociaż jego wykonywanie ograniczone jest do użytkowania fizycznie określonej działki. Uprawnienia użytkownika względem przedmiotu użytkowania kształtowane są przez przepisy kodeksu cywilnego. Mają charakter niezbywalny i są ściśle związane z osobą, na rzecz której prawo to zostało ustanowione. Jeżeli nie postanowiono inaczej, wygasa wraz ze śmiercią uprawnionego. Podlega również ujawnieniu w księdze wieczystej. Drugim przypadek zachodzi wówczas, gdy [...] posiada jedynie prawo użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Służące [...] prawo użytkowania jest wprawdzie najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Oznacza to, że użytkownik ([...]) nie może go przekazać innej osobie. Nie budzi jednak wątpliwości - tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie - iż niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że poprzez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki (jej eksploatacji). Ustanawiając na rzecz działkowca tzw. użytkowanie działki, w istocie [...] (wypełniając swoje zadania statutowe), przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej, fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Uprawnienie to posiada określoną wartość majątkową i ma charakter cywilnoprawny. Składają się na nie: uprawnienie do korzystania z działki, czerpania z niej pożytków oraz posiadania zależnego, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki (art. 336 § 2 kc). Powyższe uwagi są aktualne także na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U Nr 169, poz. 1419), która przewiduje rozwiązania podobne jak w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. Według art. 9 ustawy działkowej ogrody zakłada się na gruntach, których właścicielami są Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz [...]. Jeśli Związek nie jest właścicielem gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod ogrody, otrzymuje go nieodpłatnie w użytkowanie (art. 10 ust.1). Związek może także otrzymać go - również nieodpłatnie - w użytkowanie wieczyste (art.10 ust.2) Ustawa także przewiduje więc obligatoryjność darmowego przekazania gruntów [...] w użytkowanie i fakultatywność ich przekazania w użytkowanie wieczyste temu podmiotowi. Na rzecz poszczególnych działkowców (obowiązkowo należących do Związku) [...] ustanawia uchwałami bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków, zwane "użytkowaniem działki" (art. 14 ust.1). Jeśli jednak grunty znajdujące się w użytkowaniu wieczystym [...] lub stanowią jego własność na wniosek osoby wymienionej w ust.1 związek ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie atu notarialnego (art. 14 ust.2). Prawa ustanowione w sposób określony w ust.1 i ust. 2 na wniosek członka [...] podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 14 ust.4). Taki punkt widzenia akcentował także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r. ( K 61/07 OTK-A 2008/10/174 ), choć uznał art. 10 ustawy w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego za niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako wprowadzający bardzo istotną ingerencją ustawodawcy w prawo dysponowania mieniem komunalnym. Nie zmienia to jednak samej oceny dotyczącej funkcjonowania [...]. Sąd I instancji podkreślił, że nieruchomość oznaczona nr 1/10 została wydzielona z działki nr 1/5, która była przedmiotem nabycia Przez Skarb Państwa w 1974r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79 ), do których z mocy art. 216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy tej ustawy o zwrocie nieruchomości. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 1980 r. o nieodpłatnym przekazaniu w użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego [...]w Lublinie terenu niezabudowanego o powierzchni 10 ha położonego w Lublinie w dzielnicy Węglin, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przekazanie nastąpiło w związku z decyzją z dnia 4 września 1979r., zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodów działkowych i przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Pełnomocnik [...] oświadczył, że sporna działka znajduje się na obszarze wskazanym w tej decyzji. Przedstawił także pismo Rady Krajowej [...] potwierdzającego wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych, w którym Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]położony w Lublinie przy ulicy Wojciechowskiej o powierzchni 0,57200 ha zarejestrowany jest pod numerem a-XXII-85-4662 i istnieje od 1980r. W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 18 września 2008r., w którym działka 1/10 opisana jest jako pozostająca we własności Gminy Lublin i użytkowaniu [...] Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Sąd I instancji uznał, że skoro interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może mieć oparcie także w materialnych przepisach prawa cywilnego, to skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania jako strona postępowania o zwrot nieruchomości, co do której przysługuje jej prawo użytkowania. Sąd podkreślił, że dla powyższej oceny nie może mieć znaczenia treść art. 138 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się organ. Według bowiem tego przepisu trwały zarząd lub prawo użytkowania wygasają z dniem w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, co w sprawie oczywiście nie miało miejsca. Organ odwoławczy nie miał możliwości weryfikacji przedstawionych przez skarżącego dokumentacji. Chodzi tu zwłaszcza o ustalenie, czy przedmiotowa działka 1/10 położona jest w obszarze wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 1980r., a więc czy w ogóle została przekazana w użytkowanie skarżącemu. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Wojewoda Lubelski zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie oddalił skargi, błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"- uchylił decyzje organów obu instancji i przyjął, iż skarżący [...]Okręgowy Zarząd w Lublinie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy nie wykazali oni interesu prawnego, a interes ten nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek zwrotu określonych przepisami art. 136-137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący pomimo dwukrotnego wezwania organu pierwszej instancji nie przedstawił dokumentów wskazujących prawo do nieruchomości objętej zwrotem. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonywane przez skarżących użytkowanie nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu ograniczonego prawa rzeczowego, a są to uprawnienia do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków o charakterze cywilnym, roszczenia z nimi związane mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Z uprawnień tych nie wynika interes prawny w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie interes faktyczny. Ponadto nawet wtedy, gdyby zgodnie ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, przyjąć, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jest ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 244 kodeksu cywilnego, to również ta okoliczność nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w myśl z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna, a rozliczenia z tytułu poniesionych nakładów dokonywane są w odrębnym postępowaniu między aktualnym właścicielem i użytkownikiem nieruchomości, a nie w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przyjmując, że przepis ten uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 136-137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie byłego właściciela o zwrot nieruchomości, określone w art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako roszczenie silniejsze, bowiem jako roszczenie o prawo własności, ma pierwszeństwo przed uprawnieniami użytkownika (posiadacza zależnego) z art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w związku z tym roszczenie o zwrot prawa własności nie może być wyłączone przepisem art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwiających ją podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...]grudnia 2009r. nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151 Ppsa, ponieważ prawidłowo ocenił, iż [...]Okręgowemu Zarządowi w Lublinie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania na rzecz [...]. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr. 169, poz. 1419 ze zm. ) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego , przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie [...]. W myśl ust. 2 art. 10 ustawy grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie [...]w użytkowanie wieczyste. W rozpoznawanej sprawie na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 1 lipca 2010r. pełnomocnik [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie złożył m. in. decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 2 grudnia 1980r., na mocy której przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego [...]w Lublinie nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. W zakresie charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie jak i judykaturze wyrażany jest zgodny pogląd, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy o rodzinnych ( wcześniej pracowniczych ) ogrodach działkowych jest ograniczonym prawem rzeczowym i to niezależnie od źródła jego powstania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny użytkownika do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika z art.10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z art. 252 i następnych Kodeksu Cywilnego, a przede wszystkim z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 października 2003r. OPS 6/03 ONSA 2004/1/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego używa lokal (budynek ) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia nie stanowią przeszkody do dokonania jej zwrotu, jednak ponieważ decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa wprost i bezpośrednio na sytuację prawną najemcy, pozbawia bowiem najemcę przysługującego dotąd prawa , powinien on mieć możliwość ochrony prawnej, poprzez udział w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale zwrócił uwagę na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie, jak wyżej wskazano, nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze przepis art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa także ( jak w przypadku najemcy ), bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną użytkownika, pozbawia go bowiem przysługującego prawa względem użytkowanej nieruchomości i z tych względów powinien on mieć prawo obrony swoich interesów w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Użytkownikowi (podobnie jak użytkownikowi wieczystemu) przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi. Zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługujące [...] prawo rzeczowe w postaci użytkowania nieruchomości, której dotyczy postępowanie upoważnia ten podmiot do uczestniczenia w nim w charakterze strony , wspólnie z osobami, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości. Jako nieskuteczny, choć nie pozbawiony racji należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek do jej zwrotu określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba zauważyć, że Sąd I instancji uwzględnił skargę wyłącznie z uwagi na ustalenie, że [...] ma interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co do której Związek ma prawo użytkowania, a co za tym idzie prawo udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W takiej sytuacji Sąd nie powinien w ogóle zajmować się oceną zaskarżonej decyzji w zakresie związanym z dopuszczalnością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.