II GSK 863/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 335/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie przyznania płatności ONW oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW) na rok 2007. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., działając na wniosek A. K. złożony dnia [...] maja 2007 r., przyznał płatność ONW na rok 2007 w wysokości 3.078,24 zł do powierzchni 11,66 ha. W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. uchylił wskazaną wyżej decyzję oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2007, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w tym roku A. K. nie był posiadaczem i nie uprawiał gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW. Po uchyleniu wskazanej decyzji przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G., organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. ponownie uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok, a także nałożył na wnioskodawcę sankcję w wysokości 3.078,24 zł, do potrącenia z płatności przyznanych w ciągu kolejnych trzech lat po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w 2007 roku A. K. nie był posiadaczem gruntów rolnych ani ich nie uprawiał W rezultacie z uwagi na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczającą 50%, zatem zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (we) nr 1975 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 74), rolnik został wykluczony z otrzymania przedmiotowej pomocy, do której jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę A. K., przypomniał w pierwszej kolejności zasady przyznawania płatności ONW wyrażone w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Następnie Sąd wskazał, że w toku postępowania zostało potwierdzone, że skarżący od dnia [...] marca 2001 r. nie był użytkownikiem wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, a zgodnie z zawartą z K. T. umową dzierżawy to ten rolnik uprawia zadeklarowane grunty, co uzasadniało ocenę, że A. K. nie spełniał przesłanki posiadania gruntów rolnych, a więc płatność ONW za rok 2007 nie przysługiwała mu. Sąd zaakceptował też, wobec stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym, zastosowanie przez organ art. 16 ust. 3 akapit drugi oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowiący, Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, WSA wyjaśnił, że pod pojęciem posiadania, na gruncie ustawy o płatnościach, należy rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, a nie jedynie posiadanie (nawet samoistne) w sensie cywilistycznym. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, Sąd rozróżnił posiadanie samoistne od zależnego, z których to pierwsze oznacza władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela tzn. dla siebie, a drugie jest korzystaniem z rzeczy na podstawie innego, niż własność, prawa. Posiadanie może więc stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa właścicielskiego, ale może też wskazywać na stan rzeczywistego władania rzeczą. Dokonane rozróżnieniem, zdaniem WSA, istotne znacznie zważywszy na przyjętą w ramach wspólnej polityki rolnej konstrukcję płatności dla tych rolników, którzy są faktycznymi użytkownikami działek rolnych. W powiązaniu z tymi rozważaniami Sąd uznał, że przesłanki warunkujące przyznanie płatności określa akt prawny i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, ponieważ uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków. W ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał jako podstawę prawną wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.), ponieważ nieznana organowi informacja, że skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne, ujawniona została po wydaniu decyzji o płatności, co jest poza sporem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.): 1. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, iż organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia posiadania, w konsekwencji czego uznał, iż skarżący nie jest posiadaczem nieruchomości objętych wnioskiem, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena ta została dokonana bez uwzględnienia treści art. 336 i 337 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej Kc.), których analiza prowadzi do wniosku, iż zawarcie przez skarżącego umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego nie pozbawiło skarżącego przymiotu posiadacza; 2. dokonanie błędnej kontroli działania organu administracji poprzez niedostrzeżenie, iż organ dokonał naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich ( Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu) poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ich zastosowanie odniosłoby ten skutek, że skarżący jako współposiadacz nieruchomości był uprawniony do dochodzenia płatności ONW, gdyż dzierżawca (współposiadacz) wyraził na to zgodę; 3. dokonanie błędnej kontroli działania organu administracji i niedostrzeżenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 2002 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm. dalej Kpa.)., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepouczenie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenia praw i obowiązków strony oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję spowodowało odmowę przyznania płatności bezpośrednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z postawionych zasadniczych zarzutów kasacyjnych wynika, że jej autor zarzucając Sądowi przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwą odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., upatruje to naruszenie w pominięciu przez Sąd, przy objaśnianiu pojęcia posiadania, przepisów art. 336 i 337 Kodeksu cywilnego. Zarzut nie może zostać uwzględniony. Po pierwsze, jak pokazuje lektura zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, uzasadniając podjęte orzeczenie, na stronie 5 i 6 obszernie odniósł się do kwestii posiadania, w tym również w kontekście przepisów prawa cywilnego, zatem już z samego tego względu stanowiska kasatora nie można podzielić. Ponadto zwrócić należy uwagę na sposób sformułowania skargi kasacyjnej w tej części, która z jednej strony zarzuca Sądowi odmowę zastosowania art. 145 § 1 pt 1 a) p.p.s.a., a więc zarzuca naruszenie prawa procesowego, co z drugiej strony uzasadnia w istocie wadliwą wykładnią terminu zawartego w niepowołanym przez kasatora przepisie prawa materialnego, nieuwzględniającą wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego. Zakładając, że postawiony zarzut jest również zarzutem naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepis prawa materialnego naruszony poprzez wadliwą wykładnię zawartego w nim w nim pojęcia "posiadania", czego jednak nie uczynił, a co ze względu na wiążące Naczelny Sąd Administracyjny rygory wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia w istocie kontrolę kasacyjną w tej części. Wskazać jedynie można, iż posiadanie działek rolnych przez składającego wniosek o płatność ONW jest jednym z warunków przyznania tej płatności zgodnie z § 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., którego niedochowanie przez skarżącego stało się podstawą niekorzystnej dla niego decyzji, a następnie oddalenia skargi. Jak bowiem ostatecznie uznał WSA, "A. K. nie spełniał przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia i nie przysługują mu płatności ONW za rok 2007". Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu. Zgodnie z kolejnym zarzutem kasacyjnym, Sąd I instancji wadliwie skontrolował zaskarżoną decyzję, błędnie odmawiając jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu przez jego niezastosowanie. Stosownie do treści wskazanych przepisów, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Zgodę tę dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie wiąże się przede wszystkim z dokonanymi ustaleniami faktycznymi, a te w przedmiotowej sprawie nie są sporne. Wynika z nich, że skarżący jako właściciel i posiadacz samoistny zawarł na wskazany we wniosku o płatność grunt umowę dzierżawy z innym rolnikiem. W tej sytuacji, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zastosowanie znaleźć musiał przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Wreszcie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 11 Kpa. Autor skargi kasacyjnej uznał, iż Sąd wadliwie zaakceptował naruszenie przez organ przepisów procesowych przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, jak też nieudzielenie skarżącemu koniecznych pouczeń. Co do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych, trudno uznać, że obowiązkowi temu uchybiono. Jak wynika ze złożonej do Sądu skargi, a następnie ze skargi kasacyjnej kwestionowane były nie fakty, a jedynie odmienna była ich ocena. W przypadku gdy sfera faktów jest niesporna i ustalona w sposób zupełny, a więc dający podstawę do zastosowania przepisu prawa materialnego, niezasadne jest czynienie Sądowi I instancji zarzutu wadliwej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ w części postępowania dowodowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy, to zgodnie z jego treścią, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do istotnych, ze względu na ich prawa i obowiązki, okoliczności faktycznych i prawnych wyłącznie na żądanie stron. Wymaga podkreślenia, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne, jak to czyni kasator, odwoływanie się w tej kwestii do przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, który wobec szczególnej regulacji, nie znajduje zastosowania. Poza tym, skarżący, zarzucając Sądowi naruszenie tego przepisu, nie uzupełnił zarzutu o naruszenie przepisu procesowego art. 133 § 1 p.p.s.a., ani nie wskazał z jakiego faktu niedostrzeżonego przez WSA, wywodzi obowiązek organu udzielenia mu pouczenia. Wreszcie, co ma zasadnicze znaczenie ze względu na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pouczenie co do obowiązku dołączenia zgody, o której stanowi art. 18 ust. 3 ustawy, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem nie ten przepis znajdował zastosowania w sprawie, a przepis art. 18 ust. 1 tego aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.