I OSK 1839/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2032/09 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2032/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta P. odmówił wprowadzenia zmiany podmiotowej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie 0008 – C., gmina P., polegającej na wpisaniu jako współwłaścicieli działek ew. nr 97 o pow. 5,77 ha, nr 123/5 o pow. 0,0147 ha, nr 121/6 o pow. 0,09 ha, nr 124/1 o pow. 0,47 ha, nr 400 o pow. 0,0773 ha i nr 24 o pow. 4,19 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. D. J. wystąpiła o wprowadzenie zmiany w rejestrze gruntów i budynków dotyczącej powyższej nieruchomości poprzez wpisanie w miejsce dotychczasowych osób prawnych oraz osoby fizycznej nowych współwłaścicieli zgodnie z postanowieniami spadkowymi. Żądanie wprowadzenia zmiany oparte zostało na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1948 r. Do wniosku nie został załączony tytuł prawny do wskazanych w decyzji nieruchomości. Organ stwierdził, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym określenia tytułu prawnego do nieruchomości mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądowych; umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokal; ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr [...], poz. 163 ze zm.), podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do dokonania zmian w dziale 1 ksiąg wieczystych, natomiast ewidencja gruntów nie może przesądzać o prawach do nieruchomości. Do rejestracji i ochrony praw podmiotowych do nieruchomości służy instytucja ksiąg wieczystych, zaś spory o własność mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Ponadto ewidencja gruntów służy odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego działek w nim wskazanych, natomiast nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych związanych ze stanem własnościowym gruntów. W świetle powyższego oznacza to, iż nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności. Dopiero uzyskanie wyroku sądowego może stanowić przesłankę zmiany treści ewidencji gruntów w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. Organ wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. stwierdza nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1948 r. uznającego, że nieruchomość ziemska C. z gruntami związanymi "[...]", "[...]" i "[...]", położona na terenie gminy N., powiatu warszawskiego o łącznej pow. 98,29 ha w tym 58,2885 ha użytków rolnych stanowiąca w chwili przejęcia własność H. J. P. i T. J. J. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podał także, jaki stan prawny mają działki objęte żądaniem zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów i stwierdził, że w świetle zebranych dowodów w sprawie oraz nie przedłożenia tytułu własności przez wnioskodawcę, z uwzględnieniem w dziale 1 księgi wieczystej aktualnego oznaczenia nieruchomości zgodnie z aktualnymi zapisami w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanie strony jest sprzeczne z przepisami w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz narusza prawa osób trzecich. Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2009 r. wniosła D. J.. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów stanowiących tytuł prawny jego i pozostałych spadkobierców H. J. P. i T. J. do wymienionych we wniosku działek. Dokumentami takimi nie są powoływane orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] lipca 1946 r., jak też odpis z wniosku załączonego do księgi hipotecznej nieruchomości "[...]". Wymienione wyżej orzeczenie, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowi wyłącznie o tym, i tylko w tym zakresie rodzi skutki prawne, że opisana w nim nieruchomość nie podlega przepisom dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a wiec nie przechodzi na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na przeprowadzenie reformy rolnej. Nie jest prawdą, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz dekretem z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej orzeczenie to stanowi podstawę wpisu prawa własności do rejestru gruntów oraz ksiąg wieczystych. Dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. odnosi się do nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Natomiast podstawę wpisów w ewidencji gruntów mogłyby stanowić łącznie: – orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r., – dokumenty hipoteczne wraz z planami, z których wynikałoby prawo własności do określonych w nich nieruchomości (zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia z dnia [...] lipca 1946 r. grunty stanowiące nieruchomość "[...]" objęte były trzema księgami hipotecznymi), – dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określająca granice, powierzchnię i oznaczenie nieruchomości na aktualnej mapie ewidencyjnej, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego wynikającego z później wydanych dokumentów. W ocenie organu odwoławczego niedostarczenie przez wnioskodawcę dokumentów, określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia, stanowiących podstawę do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów oraz nieposiadanie ich przez organ uzasadnia odmowę wprowadzenia takiej zmiany. Zmian w zakresie tytułów własności dokonuje się w ewidencji gruntów na podstawie orzeczeń, które obrazują aktualny stan prawny danej nieruchomości. Nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których wydane zostały kolejne tytuły własności, co w niniejszej sprawie ma miejsce w odniesieniu do działek ew. nr 97, nr 123/5 i nr 400. Podstawę danych ewidencyjnych stanowi ostatni wydany dokument przewidziany przepisami prawa – decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającego nieważność orzeczeń z 1948 r. w części dotyczącej wymienionych w tej decyzji działek ewidencyjnych, w sytuacji, gdy dokumenty z 1946 i 1948 r. zawierają inne oznaczenia nieruchomości, niezależnie od przeszkód opisanych wyżej, nie może wywoływać skutków w zakresie zmiany danych ewidencyjnych. Z decyzji z dnia [...] września 2008 r. wynika bowiem, że dokumenty archiwalne uległy zniszczeniu, a dokładne określenie powierzchni nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej, a więc i jej granic, nie jest możliwe. Minister wydając decyzję oparł się na ekspertyzie geodety uprawnionego wykazującej aktualny obszar nieruchomości jako wynoszący 108,7126 ha, a więc o ponad 10 ha większy niż został określony w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r. oraz unieważnionych w części orzeczeniach z 1948 r. Z informacji przekazanych przez Starostwo Powiatowe w P. wynika, że praca geodety uprawnionego L. C. dotycząca terenu obrębu C. nie została złożona do kontroli i nie jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc w świetle powołanych przepisów ewidencyjnych nie mogą wynikać z niej żadne zmiany danych ewidencyjnych (§ 36 pkt 5 rozporządzenia). Organ stwierdził, że organy ewidencyjne rejestrują stany prawne w sytuacjach bezspornych, zaś wszelkie wątpliwości czy do tytułu własności, czy też granic nieruchomości mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. J. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się ich właściciela. O tym natomiast, kto jest właścicielem danego gruntu rozstrzyga się na podstawie tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie następujących tytułów: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. A zatem, wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodnych informacji o właścicielu gruntu, które wynikają z wyżej wymienionych tytułów. Zdaniem Sądu organ słusznie zaznaczył, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast samodzielnie nie mogą rozstrzygać czyichkolwiek uprawnień do gruntu. Postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntu bez istnienia któregoś ze wspomnianych wyżej tytułów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich do gruntu bez powołania się na któryś z tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Sąd podał, iż orzeczeniem z dnia [...] lipca 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w Warszawie uznał, że nieruchomość ziemska C. z gruntami "[...]", "[...]" i "[...]", położona na terenie gminy N., powiatu warszawskiego o łącznej pow. 98,29 ha w tym 58,2885 ha użytków rolnych, stanowiąca w chwili przejęcia własność H. J. P. i T. J. J. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Natomiast w pkt 1 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1948 r. uznającego, że powyższa nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni 33,86 ha, tj. w obrębie C. (działki ew. nr 97, nr 123/5, nr 121/6, nr 124/1, nr 400 i nr 24) oraz w obrębie 03-16 (działki ew. nr 2/6, nr 2/7, nr 14, nr 16, nr 31 i nr 32). Z kolei w pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. stwierdzono, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Urzędu Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1948 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w pozostałej części, tj. względem powierzchni 64,43 ha z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd podkreślił, że chociaż organ ewidencyjny dokonuje wpisów w ewidencji gruntów i budynków na podstawie określonych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia tytułów, lecz – nie mogąc kreować praw właścicielskich do gruntu – nie może uwzględniać określonych w nich tytułów, jeżeli z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że nie odzwierciedlają one aktualnego stanu prawnego działki ew., to znaczy że po wydaniu tytułu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 rozporządzenia zmienił się właściciel danej działki ew. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wynika z tego, że informacje w ewidencji gruntów mają być aktualne i nie mogą być do niej wprowadzane zapisy dotyczące osób, które nie są właścicielami danych działek ew. Sąd podał, że z akt administracyjnych wynika, iż prawa właścicielskie do działek ew. objętych wnioskiem przysługują innym podmiotom, gdyż od końca lat 40 XX w. działki ew. objęte wnioskiem i będące przedmiotem orzekania przez organy zmieniły na podstawie różnych tytułów prawnych swoich właścicieli. Jak słusznie podał organ pierwszej instancji: – działka ew. nr 97 została nabyta przez Skarb Państwa na mocy prawomocnego postanowienia Sądu o zasiedzeniu Ns [...]z dnia [...] sierpnia 2002 r., a następnie ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przeszła na własność Gminy P., a jako użytkownik wpisany jest Okręgowy Zarząd Pracowniczych Ogródków Działkowych; – działka ew. nr 123/5 została nabyta przez Gminę P., – działka ew. nr 400 stanowi własność A. P.; – działka ew. nr 24 od 1986 r. jest we władaniu Gospodarstwa Rolnego w P., Przedsiębiorstwo Państwowe, decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. została przekazana na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie. Sąd uznał, że stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2008 r. nieważności orzeczeń z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia z dnia [...] stycznia 1948 r. działa z mocą wsteczną, to znaczy że – jak zasadnie twierdzi skarżący – w mocy pozostaje orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] lipca 1946 r. o niepodpadaniu tej części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Jednakże Sąd podkreślił, że orzeczenia z 1948 r. były podstawą dla innych podmiotów do nabywania prawa własności działek wchodzących w skład przedmiotowego majątku ziemskiego i same stwierdzenie ich nieważności nie wystarcza do zadośćuczynieniu żądaniu wnioskodawcy. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy, ponieważ nie odzwierciedlałoby to aktualnego stanu prawnego przedmiotowych działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. J., reprezentowana rzez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r. znak [...]wydanym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez całkowite pominięcie tytułu własności skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi i brak wskazania podstawy prawnej odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów oraz niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych sprawy (pominięcie zarzutu z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 84, art. 8 i art. 9 oraz art. 12 k.p.a.), a przede wszystkim tytułu prawnego skarżącej do działek objętych wnioskiem, a w związku z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) – pominięcie rozstrzygnięć zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r. znak [...]; i w decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...], a także sprzeczność zawartą w uzasadnieniu wyroku, szczególnie w zakresie działki nr 24, nr 121/6 i nr 124/1, czego skutkiem było zastosowanie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wskazał podstawy prawnej odmowy zmian w operacie ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącej orzeczenie z dnia 17 lipca 1946 r. spełnia przesłanki, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Skarżąca podniosła, że zarówno przed organami, jak i Sądem I instancji wskazywała, iż podstawę wpisu stanowią orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r. znak [...]i decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...]09.2008 r. nr [...], jako czytane łącznie. Z obu tych orzeczeń wyraźnie wynika, że działki objęte wnioskiem stanowiły własność T. J. i H. P. i pochodzą z nieruchomości ziemskiej C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ opiera się na obu podstawach zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd szczegółowo umotywował swoje rozstrzygnięcie, ustosunkował się do zarzutów skargi i prawidłowo uznał, iż organ dysponował stosownym materiałem pozwalającym na podjęcie decyzji w niniejszej sprawie. Organ bowiem wyjaśnił stan faktyczny i prawny nieruchomości, dysponował stosownymi decyzjami administracyjnymi i zanalizował możliwość dokonania zmian w prowadzonej ewidencji gruntów. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji przedmiotowa decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 2008 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia o podpadnięciu przedmiotowych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej nawet w powiązaniu z będącym w obrocie prawnym orzeczeniu o niepodpadaniu danych nieruchomości pod przepisy o reformie rolnej, nie może stanowić podstawy zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych dotyczących właściciela. Podnieść należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną. Jednakże trzeba mieć na względzie, że decyzja taka nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnej. Decyzja nieważna jest objęta domniemaniem legalności i wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Usunięcie zaś z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. W niniejszej sprawie przez okres 50 lat obowiązywania przedmiotowego orzeczenia zachodziły zmiany m.in. dotyczące prawa własności poszczególnych działek gruntu i przez sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnych orzeczeń nie nastąpił automatyczny powrót do stanu właściwego sprzed pół wieku. Niezależnie od tego występują też różnice w powierzchni nieruchomości przyjętej w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] lipca 1946 r. i wynikającej z materiałów geodezyjnych stanowiących materiał dowodowy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z dnia [...] stycznia 1948 r. i [...] czerwca 1948 r. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, iż stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnił odmowę dokonania zmian w ewidencji gruntów. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że wprawdzie wbrew obowiązkowi skarżący nie wskazał na czym miało polegać to naruszenie czy na błędnej wykładni, czy też ma niewłaściwym zastosowaniu, jednak uchybienie to nie pozbawiło możliwości ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego zarzutu, który nie jest zasadny. Powołane w kasacji przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 23 cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne odnoszą się bądź do ogólnego stwierdzenia jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, w tym m.in. informacje o właścicielu (art. 20 ust. 2 pkt 1), bądź do obowiązku przekazywania przez wskazane organy i podmioty określonych dokumentów, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją. Oczywiście w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków zawarte są dane o właścicielu nieruchomości, a obowiązek o którym mowa wyżej nie spoczywa ani na organie prowadzącym ewidencję, ani na Sądzie I instancji, a co z a tym idzie nie doszło do naruszenia powyższych przepisów. Podkreślić bowiem należy, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, a w ramach postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia czy też rozstrzygnięcia o posiadaniu tytułów własności. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. bowiem wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał tytułu tego aktu ani danych co do jego publikacji. Zgodnie zaś z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę kasacyjną, nie posiada też kompetencji do poprawiania zarzutów. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.