II SA/Gl 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., występującego w imieniu Prezydenta Miasta B., Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: rozbudowie układu drogowego w rejonie ulic: [...] , [...],[...] w B. na odcinku od km 0+053,64 do km 1+018,87; przebudowie zjazdów indywidualnych; przebudowie skrzyżowania ulic [...],[...] i [...] na skrzyżowanie o ruchu okrężnym; przebudowie skrzyżowania ulic [...] i [...] na skrzyżowanie o ruchu okrężnym; przebudowie skrzyżowania ulic [...],[...] i G. na skrzyżowanie trójwylotowe; budowie powierzchniowego odwodnienia drogi oraz budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej i towarzyszącej. Jednocześnie w decyzji zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości w obrębie przedmiotowej inwestycji. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W decyzji określono m.in. ogólną charakterystykę inwestycji, linie rozgraniczające teren inwestycji, wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, skutki prawne decyzji w zakresie przejęcia nieruchomości. Powołując się na art. 17 ust. 1 specustawy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odniesiono się m.in. do zgłoszonego w toku postępowania przez obecnie skarżącą "A" Spółkę z o.o. w B. sprzeciwu w sprawie likwidacji zjazdów na teren jej nieruchomości. Wskazano, że pomimo zakładanej likwidacji zjazdów na ulicę [...] , działka skarżącej nadal ma bezpośredni dostęp do tej ulicy w miejscu pozostającym poza granicą opracowania. Poza tym nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej likwidacji dwóch zjazdów na działkę nr [1] stanowiącą jej własność i przeorganizowania dojazdu do tej działki poprzez zapewnienie dojazdu od ulicy [...]. Skarżąca zrzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji kosztem drastycznego pogorszenia skomunikowania działki nr [1]. Zwróciła uwagę, że podnoszoną okoliczność należy oceniać łącznie z dążeniem przez organ w odrębnym postępowaniu (z wniosku skarżącej o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [1]) do likwidacji także trzeciego zjazdu na ulicę [...]. Zarzuciła ponadto niekompletność dokumentacji projektowej. Domagała się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zachowanie dla działki nr [1] przynajmniej jednego zjazdu z ulicy [...] na zasadzie prawoskrętu. Zwróciła uwagę na dysproporcję, z jaką organ potraktował właściciela działki nr [1] oraz właściciela nieruchomości, na której powstaje obiekt [...] w kwestii skomunikowania z drogą publiczną. W tej dysproporcji skarżąca dopatruje się naruszenia konstytucyjnej zasady równości zagwarantowanej w art. 32 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że na mocy zaskarżonej decyzji likwidacji ulegną dwa spośród trzech zjazdów na ulicę [...] z działki nr [1]. Trzeci zjazd, w jej ocenie, również ulegnie likwidacji w odrębnym postępowaniu. Obecne skomunikowanie działki z ulicą [1] pozwala na prawidłowe funkcjonowanie i obsługę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie tej działki. Wywołana decyzją zmiana w powiązaniu z zamiarem całkowitej likwidacji dostępu działki nr [1] do ulicy [...] w wysokim stopniu rzutuje na wartość użytkową i rynkową tej działki. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana zgodnie z prawem, zaś zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować przebiegu projektowanej drogi publicznej. Organ odwoławczy ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał, że uzasadnieniem jego nadania były argumenty przedstawione we wniosku przez wnioskodawcę, a rozwiązanie takie jest konieczne dla usprawnienia procesu inwestycyjnego budowy dróg. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy uwzględnieniu konieczności zachowania dla działki nr [1] przynajmniej jednego zjazdu i wyjazdu z ulicy [...] na zasadzie prawoskrętu. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji skutkującej drastycznym pogorszeniem dostępu do drogi publicznej dla działki nr [1]. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11e specustawy poprzez nieprawidłowe uznanie, że przepis ten nie pozwala na skorygowanie decyzji pod kątem jej skutków dla dostępu sąsiednich działek do drogi publicznej; art. 11i specustawy poprzez odmowę zastosowania polegającą na pominięciu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli instancyjnej skutkującą nierozpoznaniem sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania jej zarzutu dotyczącego pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Krytycznie oceniła fakt wydawania decyzji przez ten sam organ, który był wnioskodawcą w sprawie. Jeżeli nawet taka sytuacja jest prawnie dopuszczalna, to tym bardziej ciężar kontroli takiej decyzji powinien przejąć na siebie organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła, że wskazywany przez organ dostęp jej działki do ulicy Podwale nie może być porównywalny z dostępem do ulicy [1], gdyż sam organ pierwszej instancji wypowiadał się, że ulica [1] na odcinku przylegającym do spornej działki nie posiada nawierzchni mogącej przenieść ruch spowodowany planowana inwestycją (wnioskowaną przez skarżącą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) oraz, że przebudowa tej ulicy nie została ujęta w planach, a termin jej realizacji jest aktualnie niemożliwy do określenia. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła i podtrzymała swoje twierdzenia składane do tej pory w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ wskazał, że nie jest on uzasadniony, albowiem działka skarżącej posiada nadal bezpośredni dostęp do ulicy [...] w miejscu pozostającym poza granicą opracowania, a ponadto ma dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...]. W wykonaniu zarządzenia Sądu, uczestnik postępowania Miejski Zarząd Dróg w B. , pismem z dnia [...]r. poinformował, że realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją została rozpoczęta w dniu [...]r., na dowód czego dołączył do tego pisma kopię zgłoszenia o terminie rozpoczęcia robót oraz kopię dziennika budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo, iż sformułowane w niej zarzuty oraz zgromadzony w sprawie materiał wskazują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. W niniejszej sprawie wskazane wyżej uprawnienia kontrolne sądu administracyjnego doznają jednak poważnych ograniczeń, które wynikają z przepisów szczególnych. Takimi przepisami, które znajdują zastosowanie w stosunku do kontrolowanych obecnie decyzji są przepisy specustawy (tj. ustawy z dnia [...]r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Przepis art. 31 tej ustawy stanowi, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ponadto w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 kpa (ust. 2). Powyższa regulacja oznacza, że w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie od dnia rozpoczęcia budowy upłynęło 14 dni, to kontrola sądowoadministracyjna takiej decyzji ograniczona jest do badania naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (z ograniczeniem do przesłanek określonych w art. 145 kpa) oraz do badania przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 kpa. W sytuacji, w której sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie chociażby jednej z tych przyczyn, to jego kognicja ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja narusza prawo. Sąd nie ma zatem możliwości wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub 156 kpa, sąd zobligowany jest do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 specustawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności stwierdzić przyjdzie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 specustawy. Wbrew bowiem twierdzeniom organów, poprzez znaczne ograniczenie dostępu skarżącej do drogi publicznej doszło do naruszenia jej uzasadnionych interesów. Nie doszło natomiast do rażącego naruszenia tych przepisów, albowiem skarżąca nie została całkowicie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jedynie w takim przypadku można byłoby stwierdzić, że zachodzi przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ pierwszej instancji naruszył także przepis art. 17 ust. 1 specustawy w związku z art. 107 § 3 kpa. Jakkolwiek przepis ten stanowił podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to z jego treści jasno wynika, że takie rozstrzygnięcie wymaga uzasadnienia w postaci zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Decyzja organu pierwszej instancji takiego uzasadnienia nie zawiera. Organ odwoławczy z kolei również naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, albowiem jak słusznie zauważa skarżąca nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów w kwestii ograniczenia, czy też pozbawienia skarżącej dostępu do ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło również szczegółowych ustaleń i rozważań w odniesieniu do całokształtu materiału, a do takiego właśnie rozpatrzenia sprawy był zobligowany organ odwoławczy. Dostrzegając te uchybienia Sąd stwierdza jednocześnie, iż nie wyczerpują one przesłanek określonych w art. 145 i 156 kpa, co w świetle art. 31 ust. 2 specustawy nie pozwala w niniejszej sprawie na uwzględnienie skargi. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w kwestii ewentualnego pozbawienia jej ostatniego z istniejących zjazdów na ulicę Gazowniczą w odrębnym postępowaniu z jej wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, to stwierdzić przyjdzie, iż sprawa ta, tak jak pozostawała w postępowaniu administracyjnym poza granicami opracowania objętego zaskarżoną decyzją, tak i na etapie obecnego postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje poza granicami kontrolowanej sprawy, co w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. wyłącza możliwość jej oceny w niniejszym postępowaniu. Na koniec rozważenia wymaga, czy przedstawiona przez skarżącą wątpliwość w kwestii wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ, na którego wniosek sprawa została rozpatrzona, nie wyczerpuje znamion przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tym zakresie wskazać przyjdzie, że właściwość organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określona została przepisami specustawy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję taką wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest B., zadania starosty wykonuje prezydent miasta. Ten sam organ jest również w tym przypadku zarządcą drogi publicznej nie będącej autostradą lub drogą ekspresową, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta, albowiem to właśnie on z mocy ustawy ma wyłączną kompetencję do wydawania decyzji w tej sprawie. W tym zakresie skład orzekający aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 (publ. na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, co musiało skutkować jej oddaleniem na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy.