III SAB/Kr 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 17 listopada 2009r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o przyznanie dopłaty do wypoczynku. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 3 grudnia 2009r. poinformował K. J., iż jego wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku nie może zostać zrealizowany. Organ wyjaśnił, iż K. J. został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2005r. i stosując się do wymogów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002r. miał dwie możliwości: wykorzystać urlop wypoczynkowy w wymiarze 14 dni kalendarzowych i pobrać świadczenie, bądź pobrać równoważnik za niewykorzystany urlop i nie skorzystać z dopłaty. Komendant Powiatowy Policji wskazał, że ponieważ K. J. skorzystał z drugiego rozwiązania, tj. naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – w świetle obowiązującego prawa – brak było podstaw do naliczenia równoważnika. Organ stwierdził również, iż powoływany przez K. J. przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2008r. wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2008r., a zatem do tego dnia obowiązywały poprzednie przepisy. Pismem z dnia 3 stycznia 2010r. K. J. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. K. J. stwierdził, iż złożony przez niego wniosek o wypłatę świadczenia jest żądaniem do podjęcia czynności przez organ administracji państwa, co jest jednoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, Komendant Powiatowy Policji winien był wydać polecenie wypłaty świadczenia lub wydać postanowienie o odmowie wypłaty, na które przysługuje zażalenie. Żaden przepis prawa administracyjnego nie stanowi bowiem podstawy, do odesłania pisma stronie. Nie jest to zakończenie zgodne z prawem, jak również w całości pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. K. J. podniósł, iż na skutek jego wniosku organ powinien był wszcząć postępowanie, które winno się zakończyć stosownym aktem administracyjnym w przedmiocie odmowy wypłaty, z uwzględnieniem podstaw prawnych i okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku. Jednak w jego ocenie, pismo, które otrzymał nie spełnia nawet minimalnych wymagań dla aktu administracyjnego, co skutkuje stwierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 14 stycznia 2010r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował K. J. o braku podstaw do uwzględnienia jego zażalenia. Zdaniem organu, Komendanta Powiatowy Policji pismem z dnia 3 grudnia 2009r. udzielił K. J. wyczerpujących odpowiedzi na przedstawione przez niego wątpliwości. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, iż dopłata do wypoczynku, a w szczególności czynności związane z jej wypłatą nie są realizowane w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Złożony przez K. J. wniosek nie wszczął więc postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, nie ma również możliwości zakończenia takiego postępowania decyzją administracyjną lub postanowieniem, a od odmowy wypłaty świadczenia nie przysługują środki odwoławcze. Organ wskazał również, iż zgodnie z ustawą o Policji rozpatrzenie sprawy w formie decyzji administracyjnej następuje wyłącznie w sprawach dotyczących przydziału i opróżnienia mieszkania oraz równoważników za remont lokalu, brak lokalu i pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż udzielona K. J. przez Komendanta Powiatowego Policji odpowiedź nie jest aktem administracyjnym i nie podlega przepisom określonym w art. 107 Kpa. Zdaniem organu, nie można również mówić o bezczynności organu w niniejszej sprawie, bowiem odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie 30 dni. Pismem z dnia 22 stycznia 2010r. K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. W skardze skarżący podniósł te same argumenty co w zażaleniu z dnia 3 stycznia 2010r. oraz opisał dotychczasową wymianę pism jaka miała miejsce między nim a organami Policji w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, nie wydając stosownego aktu administracyjnego Komendant Powiatowy Policji pozbawił go prawa do świadczenia oraz uniemożliwił mu dalsze dochodzenie jego prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skarżący uważa, że jego wniosek był żądaniem strony w stosunku do organu administracyjnego o załatwienie sprawy. Zobowiązuje to organ do przeprowadzenia postępowania, a w końcowym rozstrzygnięciu do zakończenia sprawy poprzez jej załatwienie zgodnie z żądaniem strony, a w przypadku odmowy wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, organ winien był działać zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie przewiduje w tym zakresie odesłania wniosku strony bez rozpatrzenia, czy też nie wydania stosownego aktu administracyjnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego wydania w przedmiocie odmowy wypłacenia świadczenia stosownego aktu administracyjnego umożliwiającego skarżącemu dalsze skuteczne dochodzenie jego prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, a którego wcześniej nie mógł dochodzić z uwagi na istniejące w porządku prawnym przepisy rozporządzenia naruszające zasadę prawa nabytego na przyszłość oraz zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Komendant Powiatowy Policji stwierdził, iż dopłata do wypoczynku jest formą świadczenia socjalnego unormowaną przez właściwego pracodawcę, w tym przypadku Policję – i zarówno art. 73 ust. 7 ustawy o Policji, jak i stworzone na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin nie przewidują rozstrzygania postępowania w trybie decyzji administracyjnej. Przepis cyt. rozporządzenia w sposób jednoznaczny określa sposób wnioskowania i termin realizacji świadczeń, a obowiązujący formularz o wypłatę świadczenia, uwzględnia konieczność potwierdzenia przez przełożonych policjanta, danych zawartych w składanych wnioskach. Podsumowując Komendant Powiatowy Policji podniósł, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności w przedmiocie złożonego w dniu 25 listopada 2009r. wniosku, ponieważ skarżącemu została udzielona wyczerpująca odpowiedź, z podaniem obowiązujących wówczas unormowań prawnych. Odpowiedź została wystosowana w dniu 3 grudnia 2009r. czyli bez zbędnej zwłoki, w terminie 9 dni od daty otrzymania pisma. Ustosunkowując się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, K. J. w piśmie z dnia 23 lutego 20010r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że dalsze działanie organu niezgodne z przepisami prawa materialnego potraktuje jako dalszą zwłokę w rozpatrzeniu jego żądania. Stwierdził również, iż w prawie administracyjnym o bezczynności organu mówi się zarówno wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy, gdy działanie organu stoi w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W kolejnym piśmie z dnia 9 czerwca 2010r. K. J. podniósł, iż że Komendant Powiatowy Policji w przedmiocie jego wniosku zobowiązany był do zarządzenia wypłacenia świadczenia, lub w przypadku odmowy realizacji wypłaty, do wydania stosownego aktu administracyjnego. Skarżący stwierdził, iż wprawdzie żądanie posiada stosunek czynności technicznej, polegającej na wypłaceniu należności finansowych, co do którego organ nie jest zobowiązany przepisem szczególnym do wydania decyzji administracyjnej, to jednak wydanie takiej decyzji jest konieczne. Konieczność ta podyktowana jest bowiem umożliwieniem skutecznego dochodzenia prawa w postępowaniu odwoławczym i skargowym do właściwego sądu administracyjnego. Brak aktu administracyjnego, co do którego przysługuje odwołanie powoduje, że w obiegu prawnym nie pojawi się akt administracyjny podlegający zaskarżeniu do właściwego sądu administracyjnego, a sytuacja taka powoduje, że podmiot prawa pozbawiony zostaje możliwości dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, co zdaniem skarżącego, narusza konstytucyjne prawo do sądu. Skarżący wskazał również, iż ustalenie i wypłata przedmiotowego świadczenia na rzecz policjanta, a także emerytowanego funkcjonariusza Policji, następuje w drodze czynności materialno-technicznych organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na poparcie swoich argumentów skarżący przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji. Zdaniem skarżącego, w kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie pożądana, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które wynikało i w chwili obecnej wynika z przepisów prawa materialnego, a uchylony przepis rozporządzenia naruszał zasadę prawa nabytego na przyszłość i zasadę równości wobec prawa, pozbawiając prawa do świadczenia tylko część uprawnionych. W opinii skarżącego, odmowa wypłaty dokonana w formie pisma informacyjnego oznaczała bezczynność wskazanego organu, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres ten został określony w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Mając na względzie treść wyżej przytoczonego art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że punkt 8 § 2 art. 3 p.p.s.a. wymienia skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Wobec powyższego, istotą sprawy jest zatem ocena, czy na organie, tj. na Komendancie Powiatowym Policji ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, żaden z wyżej wymienionych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 25 stycznia 1995r., sygn. akt W 14/94 (Dz. U. nr 14, poz. 67). W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny dokonał podziału uprawnień policjanta związanych z jego służbą na: 1) grupę uprawnień o charakterze administracyjnoprawnym, załatwianych w formie decyzji administracyjnych podlegających kontroli sądu administracyjnego, oraz 2) uprawnienia, które korzystają z ochrony sądu powszechnego. Ustawa o Policji wielokrotnie ustala formę decyzji dla załatwienia określonych spraw (art. 32, 39, 41, 42, 45, 90, 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4). W konsekwencji użycie terminu "decyzja" w ustawie o Policji nie jest przypadkowe, czyli ma istotne znaczenie regulacyjne. Kompetencji do wydania decyzji w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nie można domniemywać. Sąd nadto stwierdza, że ani ustawa o Policji, ani wykonawcze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236) nie przewidują rozstrzygania spraw socjalnych i bytowych policjantów w jakiejkolwiek formie administracyjnej. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że wypłata tych świadczeń jest czynnością materialno-techniczną, na co wskazuje skarżący. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż sprawa objęta skargą K. J. nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, a w związku z tym – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.