I OSK 1339/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lutomiersk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1093/09 w sprawie ze skargi Gminy Lutomiersk na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1093/09 oddalił skargę Gminy Lutomiersk na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in. następujące ustalenia: Starosta Pabianicki po ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikłym wskutek uchylenia pierwotnej decyzji (z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...]) przez Wojewodę Łódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zw. dalej u.g.n., ustalił i przyznał na rzecz W. P. na jej wniosek odszkodowanie w kwocie 49.410 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Lutomiersk nieruchomość oznaczoną nr działki [...] o pow. 2700 m2, położoną w F., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ powołał się na przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zw. dalej u.g.g.w.n., oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z dnia [...] lipca 1991 r. znak [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości, oznaczonej dz. ewid. nr [...]. Projekt podziału jest zgodny ze szczegółowym planem zagospodarowania części działki nr [...], zatwierdzonym decyzją tego organu z dnia 28 czerwca 1991 r., w którym teren ten został przeznaczony na rekreację. Działka nr [...] zgodnie z mapą projektu podziału wydzielona została na drogę dojazdową do działek. W myśl przepisów u.g.g.w.n. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka nr [...] przeszła jako droga na rzecz Gminy Lutomiersk za odszkodowaniem wypłaconym przez Wójta Gminy Lutomiersk. W ocenie starosty ponieważ decyzja ta jest ostateczna b. właścicielce należy się odszkodowanie bez względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące statusu drogi. Organ powołał się na odpis z KW nr [...], zgodnie z którym W. P. jest właścicielem działki nr [...] natomiast w rejestrze ewidencji gruntów jako właściciel figuruje Gmina Lutomiersk na podstawie decyzji nr [...] (zatwierdzającej podział nieruchomości), zaś władający Urząd Gminy w Lutomiersku. Według wspomnianej ewidencji stanowi ona drogę powszechnego korzystania. W odniesieniu do wysokości odszkodowania Starosta orzekł, że wobec braku uzgodnienia pomiędzy stronami ustalone zostało w oparciu o wycenę rzeczoznawcy, który w operacie szacunkowym określił wartość 1 m2 na 1830 zł. W odwołaniu Wójt Gminy podniósł zarzut przedawnienia roszczeń z powołaniem się na przepisy art. 117 § 1 i art. 118 k.c., a nadto zarzucił nieustalenie, czy grunt był wydzielony pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz czy jej przebieg wynikał z tekstu i rysunku obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł także to, że droga nie została wymieniona w uchwale Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001 r. nr XXVII/267/2001 dot. zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dacie podziału plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla spornej działki symbol 30 RL z zapisem adaptacja i dolesienie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Łódzki utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził niezasadność zarzutu przedawnienia, gdyż roszczenie odszkodowawcze o charakterze publicznoprawnym nie podlega przedawnieniu. Natomiast w kwestii wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. stwierdził, iż nie można posługiwać się ścisłą wykładnią gramatyczną, bowiem naruszałaby ona przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i art. 67 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ powołał się także na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, w którym przyjęto, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła m.in. art. 1 Protokołu Europejskiej Komisji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie. W skardze na powyższą decyzję Gmina Lutomiersk zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 7 i 77 k.p.a. i wniosła o uchylenie obu decyzji powtarzając zarzuty z odwołania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym działki wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewody Łódzkiego rozstrzyga kwestię odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość, wobec braku porozumienia między stronami co do jego wysokości. Strony prowadziły rokowania w tym zakresie, jednak w ich wyniku nie doszło do ustalenia sumy odszkodowania, gdyż Gmina nie wyraziła zgody na propozycję strony, uznając, iż kwota jest zbyt wygórowana. Ale wyraziła chęć prowadzenia dalszych rokowań, w przypadku zaproponowania przez stronę niższej kwoty odszkodowania, na co z kolei nie przystała była właścicielka, wnosząc o rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ administracji. W ocenie Sądu organ administracji, w świetle przywołanych przepisów, prawidłowo przyjął, że przesłankami warunkującymi ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym są: nabycie z mocy prawa przez gminę własności działki oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między zainteresowanymi. Strony w wyniku przeprowadzonych rokowań nie uzgodniły wysokości odszkodowania, co jest bezsporne. Badając zaś pierwszą z przesłanek organ prawidłowo ocenił, iż ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z dnia [...] lipca 1991 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n. zatwierdzającą podział nieruchomości położonej we wsi F., gmina Lutomiersk, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej 7,2100 ha, stanowiącej własność W. P. na 12 działek – zgodnie z mapą projektu podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1991 r. nr [...], stanowiącą załącznik do tej decyzji, działka nr [...] o powierzchni ogólnej 0,2708 ha przeszła jako droga na własność Gminy Lutomiersk. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie dla oceny, czy doszło do przejęcia prawa własności nieruchomości ma decyzja zatwierdzająca podział. W niej rozstrzyga się o wydzieleniu działek, stwierdza się zgodność podziału z warunkami zagospodarowania, przewidzianymi dla terenu objętego podziałem oraz orzeka o przeznaczeniu wyodrębnionych działek, ze względu na skutki przejęcia ich własności. Sąd stwierdził, iż ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. Niedopuszczalne zaś byłoby oparcie tej oceny o stan prawny obowiązujący w czasie ustalania odszkodowania. W dniu [...] lipca 1991 r. na własność gminy przechodziły "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem" (art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.). W dacie ustalania odszkodowania obowiązywała regulacja art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazująca, iż tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy. W tym kontekście zarzut skarżącej Gminy, że działka nr [...] nie przeszła ex lege na jej własność, bo nie została wydzielona pod drogę publiczną pozostaje nieuprawniony. A co za tym idzie, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Gmina nie zaliczyła spornej drogi do kategorii dróg gminnych, w drodze stosownej uchwały, jak tego wymaga przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zasadnie Wojewoda Łódzki przyjął, powołując się między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 506/08, iż obowiązek zapłaty odszkodowania, przewidziany w przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n. winien stanowić konkretyzację zasady konstytucyjnej, przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przejęcie własności gruntu pod drogę w związku z podziałem nieruchomości stanowi swoistą formę wywłaszczenia, gdyż dotychczasowy właściciel doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Dlatego Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że interpretacja art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. powinna być dokonywana zgodnie z regulacjami ustawy zasadniczej (art. 2, 7, 21, 31 ust. 3, 64 Konstytucji RP) oraz przy uwzględnieniu regulacji wynikających z umów międzynarodowych, które ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej stanowią część krajowego porządku prawnego i są stosowane bezpośrednio (art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Następnie Sąd powołał się na Protokoły nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r., ratyfikowane przez Polskę (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm., zgodnie z którymi każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1). Europejski Trybunał Praw Człowieka wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazał na naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (por. pkt 69-72 oraz 74-75 orzeczenia), w sytuacji gdy podział nieruchomości spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, a władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne, przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. Zaprezentowane stanowiska, tak wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych jak i regulacji prawa międzynarodowego i opartego na nich orzecznictwa, pozwalają na konstatację, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Sąd przyjął, że opowiadając się za takim podejściem organ prawidłowo przyjął, że wobec odjęcia prawa własności do nieruchomości (gdy strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania) należy ustalić je w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Organ także trafnie uznał zarzut dotyczący przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za bezzasadny. Bowiem brak w tym zakresie regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której rozstrzygana jest sprawa odszkodowawcza. Nie przewidywała też tej instytucji ustawa o g.g.w.n., w oparciu o którą wydano decyzję podziałową. Sąd orzekający podzielił stanowisko judykatury, iż o ile zasadą jest, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 k.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 6 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 335/08; 17 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 874/08; 6 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1092/08, dostępne w Internecie). Wobec powyższego Sąd uznał, że roszczenie odszkodowawcze służące W. P. w związku z przejściem prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa na rzecz Gminy Lutomiersk, nie uległo przedawnieniu, a więc nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jak przyjął to organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, iż zarzuty skargi, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i procedury administracyjnego, art. 7 i 77 k.p.a. są niezasadne i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Gmina Lutomiersk prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego art. 10 ust. 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach, 2) naruszenia przepisów art. 117 § 1, art. 118 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło przedawnienie roszczenia, 3) naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. czy działka wydzielona pod budowę ulicy nr [...] ma charakter drogi publicznej i drogi ogólnodostępnej, co nie było wcześniej przedmiotem badania przez organy administracji. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż skoro decyzja o podziale nieruchomości została wydana w 1991 r. to odszkodowanie może być wypłacone jedynie wówczas gdy ziściły się przesłanki określone przez ustawodawcę w dacie gdy decyzja stała się ostateczna. Warunkiem koniecznym jest m.in. to aby grunty te były wydzielone pod budowę ulic. Ustawa z 1985 r. nie określiła pojęcia ulica, zaś ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ulicę określa jako drogę na terenach zabudowanych miast łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych, spełniającą kryteria art. 4 ust. 1 pkt 2. W ocenie skarżącego wydzielenie gruntu i jego przejście na gminę w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości następowało: na wniosek właściciela, gdy plan miejscowy określa przebieg drogi, droga musi być drogą publiczną, przeznaczoną do powszechnego korzystania. Skarżący powołuje się na wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2110/97, Lex nr 44514, w którym Sąd ten przytacza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r. sygn. akt III ARN 7/95 i podkreśla, że brak jest racjonalnego uzasadnienia do zmuszania gminy do wypłaty odszkodowania i nabywania mienia, gdy nie miałoby służyć celom publicznym. To plan miejscowy decyduje o sieci dróg publicznych. Przejście na własność gminy drogi niestanowiącej drogi publicznej i ustalenie odszkodowania nastąpić mogłoby wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnej. Nieuprawnione jest stanowisko WSA przyjmujące, że niezależnie od charakteru drogi przysługuje właścicielom odszkodowanie, bowiem nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa. W przypadku, gdyby działka o numerze [...] nie spełniała kryteriów, o których mowa w cyt. przepisie, wówczas jej przejście na własność gminy i ustalenie odszkodowania nastąpić mogłoby w drodze czynności cywilnoprawnej, a więc droga sądowoadministracyjna byłaby niedopuszczalna. Wprawdzie Wojewoda Łódzki wskazał, że z zapisów o ewidencji gruntów wynika, iż jest to droga ogólnodostępna, jednakże zapisy te mają charakter informacyjny i nie decydują o tym czy są to drogi powszechnego korzystania (publiczne), jednakże żaden z organów nie badał charakteru tej drogi przez co nie wyjaśnione zostały okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Za uzasadniony uznaje skarżący zarzut przedawnienia bowiem art. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Skoro przedawnienie roszczenia o odszkodowanie nie zostało w ustawie uregulowane, zatem należy zastosować w tym przedmiocie termin przedawnienia z art. 118 Kodeksu cywilnego, tj. 10-letni. Skoro roszczenie przedawniło się, skarżący uważa wniesienie skargi kasacyjnej za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiły. Kontrolując legalność zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jako naruszone wskazała Gmina przepisy art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku z dnia [...] lipca 1991 r. o podziale nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Przepis art. 10 ust. 3 ustawy określał kompetencje rejonowego organu rządowej administracji ogólnej do zatwierdzenia w drodze decyzji projektu podziału nieruchomości. Natomiast w myśl ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skutki prawne w postaci odjęcia prawa własności działki nr [...] wydzielonej pod drogę nastąpiły pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Trafnie Sąd zauważył, że decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i tym samym zarzuty skarżącej Gminy odnoszące się do powyższej decyzji nie mogły być skutecznie podnoszone w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uwzględnione w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej winien odnosić się do tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną decyzji i ich stosowanie podlegało ocenie Sądu pierwszej instancji. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na dokonywanie korekty przez Sąd odwoławczy wadliwie sformułowanych zarzutów. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wykładnia przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. dokonana zarówno przez Wojewodę Łódzkiego jak i WSA w Łodzi z powołaniem się na ochronę wywłaszczonego właściciela, gwarantowaną przepisami art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz uwzględniające regulacje zawarte w umowach międzynarodowych ratyfikowanych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, a także powołujące się na aktualne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, prowadzące w konsekwencji do uznania prawa właściciela do odszkodowania za nieruchomość przejętą pod ogólnodostępną drogę – zasługuje w pełni na aprobatę. Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Błędnie skarżąca Gmina zarzuciła Sądowi naruszenie art. 117 § 1 i art. 118 k.c., które to przepisy dotyczą roszczeń majątkowych o charakterze cywilnoprawnym. Należy zauważyć, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przy ustalaniu i wypłacaniu odszkodowania odsyła do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału pod drogę publiczną z woli ustawodawcy dochodzone jest i ustalane w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Sytuacja taka istniała zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego lub podlegającego ustaleniu decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Obie ustawy regulujące te zagadnienia nie przewidują przedawnienia roszczeń o ustalenie odszkodowania, zatem nie ulegają one przedawnieniu. Pogląd taki wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1118/97, Lex nr 47350 utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym także w najnowszym orzecznictwie przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, iż autor skargi nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd lub organ, na czym polegało to naruszenie oraz nie zostało wykazane – zgodnie z wymogami zawartymi w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec sformułowania zarzutu w sposób niepełny i uniemożliwiający ustosunkowanie się do niego przez Sąd odwoławczy – Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w takim zakresie dokonać kontroli instancyjnej. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.