I OSK 1489/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 33/09 odrzucającego skargę M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Skarżąca M.S. w dniu 9 lutego 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta B. w sprawie wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Bochni sygn. akt IC 142/84. W skardze wnosiła o uznanie przez Sąd, że nastąpiła przewlekłość postępowania eksmisyjnego przez Urząd Miasta Bochni, liczona od kwietnia 1985 r., wydanie zarządzenia o natychmiastowe wykonanie eksmisji przez Urząd Miasta Bochni do przydzielonego lokalu zastępczego. W uzasadnieniu skargi podano, że w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Bochni z dnia 11 lipca 1984 r., orzekający eksmisję M. J. – S. wraz z osobami i rzeczami prawa jej reprezentującymi z budynku położonego w B. D. 103A, został wydany przez ówczesny organ administracyjny w dniu 22 maja 1985 r. tytuł wykonawczy, a w dniu 25 lipca 1985r. wydano postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W oparciu o ten tytuł wykonawczy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, a w międzyczasie było trzykrotnie zawieszane. Ten przebieg postępowania egzekucyjnego w wykonaniu obecnego Burmistrza Miasta B. dowodzi całkowitej bezsilności prawa i władzy wobec własnych decyzji i tytułów wykonawczych. Skarżąca podała, że pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. wezwała Burmistrza Miasta B. w trybie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi w piśmie z dnia 3 lutego 2009 r. organ przedstawił obszerne streszczenie dotychczasowego przebiegu postępowania eksmisyjnego, przeprosił za niesumienne postępowanie ówczesnych pracowników, a także zapowiedział przystąpienie do kontynuowania postępowania eksmisyjnego, jednakże jego treść nie podejmuje żadnych konkretnych zamierzeń prawnych, procesowych i faktycznych. Z kolei w dniu 26 marca 2009 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr XXXII/325/09 w sprawie rozpatrzenia skargi M.S. na działalność Burmistrza Miasta, uznając skargę za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na okoliczność, że brak jest podstaw do uznania, iż aktualnie urzędujący Burmistrz Miasta B. jest winny bezczynności organu egzekucyjnego w latach 1985-1992 r., a jego czynności podjęte po otrzymaniu pisma wierzycieli z dnia 8 grudnia 2008 r. są przejawem braku działań konkretnych i czytelnych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego. Wskazano również, że pismem z dnia 16 marca 2009 r. Burmistrz Miasta B. – działając na podstawie art.14 ust.4 w zw. z art. 35 ust.5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów... - zawiadomił M. J. o możliwości wystąpienia do sądu z powództwem o ustalenie prawa do lokalu socjalnego. W tym samym czasie organ zobligowany był zawiesić postępowanie w sprawie eksmisji i zawiadomić prokuratora, co zostało uczynione. W konkluzji organ stwierdził, że o ile za słuszny można uznać zarzut dotyczący przewlekłości postępowania egzekucyjnego ówczesnych urzędników, których z uwagi na upływ czasu nie sposób wskazać, to nie można podzielić stanowiska skarżącej, że Burmistrz po otrzymaniu wezwania z dnia 8 grudnia 2008 r. nie podejmuje żadnych konkretnych i czytelnych zamierzeń prawnych, procesowych i faktycznych w tym zakresie. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, a także podkreśliła, że obecnie urzędujący Burmistrz Miasta B. swe czynności wykonuje już od trzech lat i w tym zakresie również nie podejmował żadnych czynności w sprawie eksmisji M. J. – S. Z kolei w piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r., adresowanym do B. S. pełnomocnika M.S., Burmistrz poinformował, że w najbliższych dniach Sąd Rejonowy w Bochni prześle do urzędu prawomocny wyrok dotyczący przyznania M. J. – S. uprawnienia do lokalu socjalnego. Propozycję zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego M. J. – S. będzie mogła otrzymać z chwilą zakończenia remontu budynku socjalnego, którego oddanie do użytku planowane jest na II kwartał 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę M.S. jako niedopuszczalną podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Punkt 8 § 2 artykułu 3 wymienia m.in. skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Sąd podkreślił, że skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi, albowiem jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, albo mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji o bezczynności można mówić tylko w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 3, który dotyczy "postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie." Konsekwencją przyjętego w art.3 § 2 pkt 3 rozwiązania jest, iż kontroli sądów administracyjnych w postępowaniu egzekucyjnym podlegają wydawane przez organ egzekucyjny postanowienia na które służy zażalenie, albo bezczynność organu w wydaniu takiego postanowienia. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na niewykonaniu określonej czynności egzekucyjnej mającej charakter czynności faktycznej. Zgodnie bowiem z art.144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu, które mają być opróżnione lub wydane wierzycielowi, znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością (lokalem) podlegają wydaniu wierzycielowi, i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu do jego opuszczenia, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, a w razie oporu podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośredniego. Przedmiotem bezczynności nie jest zatem nie wydanie przez organ egzekucyjny konkretnego postanowienia, na które służy zażalenie, ale bezczynność, przewlekłość w wykonaniu określonej czynności egzekucyjnej mającej charakter czynności faktycznej. Takie czynności egzekucyjne, od których nie przysługują środki zaskarżenia, jak również przewlekłość postępowania egzekucyjnego są przedmiotem odrębnej regulacji prawnej, zawartej w art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która zapewnia stronom szczególne instrumenty prawne w zakresie ich kontroli. Z przepisu tego wynika m.in., że w przypadku przewlekłości postępowania egzekucyjnego wierzycielowi przysługuje skarga do organu nadzoru, którą wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ nadzoru, a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie i dopiero wówczas otwiera się droga do kontroli sądowej. Sąd stwierdził, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy postanowienia o jakich mowa w art.3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a w konsekwencji nie może dojść do bezczynności organu polegającej na niewydaniu określonego postanowienia. W ocenie Sądu stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie powinien być kwalifikowany prawnie zgodnie z art.54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze odrzucono skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując omyłkowo ustawę Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, wniosła M.S., zaskarżając w całości powyższe postanowienie i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 35 kpa, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym tolerowanie rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zapoczątkowanego w 1985 r., a w konsekwencji naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, jak również rozpoznanie przez WSA sprawy z pominięciem faktycznego stanowiska organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, a także niepełne zbadanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, jakoby skarżąca zarzut swój kierowała tylko i wyłączenie do niewykonania końcowego etapu postępowania egzekucyjnego, tj. do czynności faktycznej polegającej na opróżnieniu lokalu; 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi wobec przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, pomimo że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy i uwzględnienia skargi na bezczynność organu; 3. naruszenie art. 149 p.p.s.a., a to poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, z całkowitym pominięciem okoliczności, że całe postępowanie wywołane wezwaniem Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa było prowadzone przez organ na gruncie przepisu art. 54 p.p.s.a. z całkowitym pominięciem odstępstwa wynikającego z art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym błędne oznaczenie pisma przez skarżącą winno być potraktowane przez organ jako skarga na przewlekłość postępowania i przekazane według właściwości organowi nadzoru, w żadnej zaś mierze nie powinno to mieć ujemnych skutków dla strony wnoszącej, czego organ nie uczynił - a Sąd I instancji nie dostrzegł. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustosunkowanie się organu do wystosowanego przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje na to, że organ również uznał ten środek za właściwy w przedmiotowym postępowaniu, nie dawało to również podstaw, aby skarżąca miała wątpliwości co do właściwego zaskarżenia bezczynności Prezydenta Miasta B. w postępowaniu o eksmisję. Wadliwe czynności podejmowane przez prowadzący sprawę organ, nie mogą odnieść negatywnego skutku dla strony postępowania. Organ nie wskazywał na wadliwą drogę do zaskarżenia jego bezczynności, poprzez chociażby potraktowanie złożonego przez skarżącą wezwania jako skargi na przewlekłość i zgodnie z ciążącym na organie obowiązkiem przekazania jej w takim wypadku według właściwości organowi nadzoru, lecz ustosunkował się do wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę, pomimo odniesienia się w zakresie motywów rozstrzygnięcia do stanowiska wyrażonego przez Prezydenta Miasta, w całości pominął okoliczność, że sam organ wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa potraktował jako właściwe w sprawie. W ocenie skarżącej WSA winien w ramach sprawowanej przez sobie kontroli legalności odnieść się również do tej kwestii. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie o eksmisję toczy się przed organem od 25 lat, przy czym w znacznej mierze w tym okresie organ pozostawał w całkowitej bezczynności. Co prawda, wobec wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa organ podjął czynności w sprawie, jednakże należy mieć na względzie, że do chwili wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie postępowanie o eksmisję nadal nie zostało ukończone. Skarżąca zaznaczyła, że o ile faktycznie potraktować zaskarżenie bezczynności organu tylko w wąskim zakresie, z ograniczeniem do samej czynności faktycznej opróżnienia lokalu, przepisy p.p.s.a. dotyczące skargi na bezczynność organu okazałyby się niewłaściwymi, o tyle rozpoznanie wniesionej skargi nastąpiło z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy jednoczesnym naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W sprawie poza faktyczną eksmisją, do przeprowadzenia były także inne czynności polegające na wydaniu m. in. stosownych postanowień. Dlatego nieuzasadniona zwłoka w prowadzeniu sprawy i dążeniu do jak najszybszego jej zakończenia musi zostać poczytana jako bezczynność organu. Powołując się na art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 91 Konstytucji RP stwierdzono, że skoro sprawa trwa od 1985 r. zaskarżone postanowienie narusza też wskazaną regulację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. przywrócił M.S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sprawa rozpoznana być może w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłącznie w granicach określonych w podstawach zaskarżenia zawartych w skardze kasacyjnej. Żaden z podniesionych zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie skarg na bezczynność organów obejmuje jedynie bezczynność tych organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie też skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi, na co wskazuje powołana regulacja. Bezczynność organu administracji publicznej może mieć miejsce wówczas, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a lub wprawdzie prowadził to postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Nie budzi też żadnych wątpliwości prawidłowość zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia, że w przypadku postępowania egzekucyjnego w administracji o bezczynności można mówić tylko w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., który dotyczy postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jak zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie złożona w sprawie przez M.S. skarga dotyczyła bezczynności organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającej na nie wykonaniu określonej czynności egzekucyjnej mającej charakter czynności faktycznej, o której mowa w art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie czynności egzekucyjne, od których nie przysługują środki zaskarżenia, jak również przewlekłość postępowania egzekucyjnego są przedmiotem regulacji zawartej w art. 54 tej ustawy, która została omówiona w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że "o ile faktycznie potraktować zaskarżenie bezczynności organu tylko w wąskim zakresie z ograniczeniem do samej czynności faktycznej opróżnienia lokalu, przepisy p.p.s.a. dotyczące skargi na bezczynność organu okazałyby się niewłaściwymi". Wyrażono jednakże przekonanie, że Sąd winien szerzej rozważyć całokształt materiału dowodowego, wobec postępowania o eksmisję trwającego przed organem 25 lat, faktycznego stanowiska tego organu błędne było zdaniem skarżącej przyjęcie, jakoby zarzut bezczynności organu kierowała ona wyłącznie do czynności faktycznej polegającej na opróżnieniu lokalu. Ograniczając we wskazany wcześniej sposób postępowanie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Wobec stwierdzonej przez Sąd niedopuszczalności skargi na bezczynność z przedstawionych na wstępie przyczyn, co spowodowało jej odrzucenie, nie doszło w sprawie do merytorycznego rozpoznania skargi, a jedynie w takim przypadku istniałyby możliwości zastosowania w sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Pozbawione słuszności okazały się także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzone zostało w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie wykazano, by zostały w nim pominięte okoliczności mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przeciwnie, przytoczone wcześniej stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, potwierdza prawidłowość ustaleń Sądu, że skarga na bezczynność organu dotyczyła nie wykonania czynności egzekucyjnej mającej charakter czynności faktycznej, o której mowa w art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za nieporozumienie więc należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, skoro nie wykazano, by skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym dotyczyła jakiegokolwiek przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podobna ocena dotyczyć także musiała zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a., który mógłby mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy doszłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie mogło również dojść w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem odrzucającym skargę na bezczynność organu jako niedopuszczalną do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 91 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 35 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym tolerowanie rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zapoczątkowanego w 1985 r., a w konsekwencji do naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że Sąd w motywach zaskarżonego postanowienia zawarł szczegółowe informacje dotyczące regulacji zawartej w art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co skarżąca, mimo, że występowała wówczas bez adwokata lub radcy prawnego, mogła wykorzystać i podjąć przewidziane w tym przepisie środki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.