II OSK 2595/10

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 2595 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] listopada 2007r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Olsztyn zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. B. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowo- usługowy w budynku przy ul. [...] w O. na działce nr [...] oraz budowę nowego wejścia i schodów zewnętrznych do tegoż lokalu na działce nr [...] według przedstawionego projektu budowlanego. Na wniosek współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w O., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Warmińsko- Mazurski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Po rozpoznaniu odwołania K. B., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem kontrolowane pozwolenie na budowę jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Organ stwierdził, iż budynek przy ul. [...] w O. jest objęty ochroną konserwatorską, a w związku z tym zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przed wydaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy ww. budynku inwestor powinien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich prowadzenie. Inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, zaś przywoływana przez stronę decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r. została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Skargę na powyższą decyzję złożył K. B., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej i na nadzwyczajny charakter decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, Sąd przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa", stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły ocenę kontrolowanej decyzji pod kątem treści przepisów art. 32 i art. 39 Prawa budowlanego. Z treści przepisu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na budowę ciąży na inwestorze, który przed wydaniem tej decyzji winien przedstawić pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót organowi architektoniczno- budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno- budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, to decyzja taka jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak uznał Sąd pierwszej instancji, niewątpliwym jest w rozpoznawanej sprawie, że Prezydent Olsztyna wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. mimo braku spełnienia koniecznego warunku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powoływane przez skarżącego rozstrzygnięcia Konserwatora, tj. postanowienie z dnia [...] grudnia 2003r., czy też decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie są orzeczeniami spełniającymi wymogi określone w powyższych przepisach. Sąd wskazał, iż postępowanie odnośnie postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pozostaje w toku po uchyleniu przez Sąd uchylającego go postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r., zaś decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2001r. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydaną w dniu [...] grudnia 2001 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn, podzielając oceną dokonaną przez organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł K. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony, 2. art. 39 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżący K. B. był następcą i kontynuatorem inwestycji, na którą pozwolenia uzyskali poprzedni właściciele nieruchomości, 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a z materiału dowodowego i stanu faktycznego nie można przyjąć, iż nastąpiło takie naruszenie, 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie dziennika budowy oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie w sprawie uzgodnienia projektu i pisma z dnia 19 grudnia 2003 r. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w sprawie wydania warunków konserwatorskich, a w szczególności faktu, iż zakres robót objęty decyzją został wykonany, 5. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie w sprawie słusznego interesu skarżącego, który od nabycia nieruchomości do dnia dzisiejszego, tj. po upływie ponad 7 lat nie może korzystać z lokalu, którego jest właścicielem, Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę przez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na budowę nie jest nieważna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez osobę niebędącą stroną postępowania, tj. B. G., a nie przez Wspólnotę Mieszkaniową (tu zarządcę przymusowego). Nadto decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. wydana na rzecz K. B. faktycznie była kontynuacją pozwoleń na tę budowę wydanych na rzecz poprzednich właścicieli tej nieruchomości, które to prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę były wydane zgodnie z art. 39 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wszystkie natomiast uprzednie uzgodnienia automatycznie przy kontynuacji robót przeszły na nowego właściciela. Pominięto również fakt, że wszystkie roboty objęte prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] listopada 2007 r. zostały wykonane przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, tj. przed dniem jej wydania [...] sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, w związku z przedstawionymi w niej zarzutami i sposobem ich sformułowania podkreślić należało, iż kontrolowane w sprawie postępowanie toczyło się w tzw. trybie nadzwyczajnym. Zauważyć trzeba, iż prowadzenie postępowania w tym trybie nakierowane jest jedynie na ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem tej kontroli obarczona jest wadą naruszenia prawa wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, która jednocześnie była podstawą wydania w sprawie kontrolowanej decyzji administracyjnej, stanowi "wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji nie jest jednak w żaden sposób oceniane z punktu widzenia "słusznego interesu skarżącego", ale jedynie w nawiązaniu do powyższej przesłanki. Oczywiście działania organu, prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, muszą pozostawać w zgodzie z zasadami ogólnymi, w tym wymienionymi w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Jednakże "słuszny interes obywatela", o którym mowa w pierwszym z wymienionych przepisów, odnosi się do podejmowanych przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a nie do samej oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej. Z tego względu za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący błędnie, bowiem odnosi naruszenie swojego słusznego interesu do oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej, dla której bez znaczenia pozostawały ograniczenia skarżącego w korzystaniu z lokalu, czy upływ czasu od nabycia nieruchomości przez skarżącego, zaś istotne było jedynie to, czy kontrolowana w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę obciążona była kwalifikowaną wadą prawną. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić należy, że uprawnionym do podnoszenia tego zarzutu jest wyłącznie podmiot, którego pozbawiono udziału w sprawie bez jego winy. Wbrew twierdzeniom skarżącego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] nie została pominięta na żadnym etapie postępowania i został jej zapewniony udział w tym postępowaniu. Zauważyć przy tym trzeba, iż o ile pismo B. G. stanowiło dla organu pewną informację, która spowodowała wszczęcie postępowania (tzw. skarga powszechna z art. 233 k.p.a.), o tyle samo wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu. Wyraźnie zresztą wskazywał na tę okoliczność Wojewoda Warmińsko - Mazurski w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., jak i w samej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdzając z urzędu nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. B. G. nie korzystała natomiast w prowadzonym postępowaniu z żadnych uprawnień procesowych strony wobec braku takiego statusu, na co również wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2010 r., oddalając zażalenie B. G. na postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Za bezzasadne uznać również trzeba było zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 39 i art. 36 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podstawowa w tym zakresie kwestia, którą zgodnie podkreślały zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji dotyczyła braku wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Wypełnienia tego obowiązku nie stanowiły wskazywane w kasacji dokumenty, które w ocenie skarżącego nie zostały uwzględnione. Ani dziennik budowy, ani postanowienie Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r., ani też pismo tego Konserwatora z dnia 19 grudnia 2003 r. określające warunki konserwatorskie do warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowaniu lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w przedmiotowym budynku, nie są dokumentami mogącymi zastąpić zgodę Konserwatora Zabytków, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również nie świadczą o tym, iż zgoda taka, na określonym etapie procesu inwestycyjnego została udzielona inwestorowi. Zauważyć również trzeba, że ani na etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego skarżący nie przedstawił żadnego takiego dokumentu, który by świadczył o udzieleniu mu zgody konserwatora zabytków, wymaganej dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego nie można było dopatrzeć się w kontroli Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., jak również błędów w procesie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego to jest art. 39 i art. 36 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego, nie można uznać, aby została również skutecznie zakwestionowana ocena Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyniło podniesiony w tym zakresie zarzut wadliwym. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.