I SA/Bd 414/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 lipca 2010r. sprawy ze skargi S. D. na czynność Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. określa, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz S. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009r. S. D. wystąpiła do Starosty Powiatu T. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów i zwrot nadpłaconych opłat. Uzasadniając wniosek strona wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 stwierdzający niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Strona podkreśliła, że z powyższego wyroku wynika, iż opłata ta nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucją. Zdaniem wnioskującej uiszczając opłaty za karty dwóch pojazdów nadpłaciła kwotę 850 zł. W odpowiedzi na złożony wniosek, Starosta T. pismem z dnia [...] odmówił zwrotu opłat. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. uznał za niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), ale jednocześnie przesądził, iż powinno ono obowiązywać do dnia 1 maja 2006r. W ocenie Starosty przepisy, o których orzekał Trybunał obowiązywały przed wydaniem wyroku aż do dnia 1 maja 2006r. W związku z tym, zdaniem organu, miał on obowiązek uwzględnić je przy poborze opłaty za kartę pojazdu. Pismem z dnia 16 marca 2010r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 oraz wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydaną bez podstawy prawnej. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Odpowiadając na złożone wezwanie, organ odmówił stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Starosta podkreślił, że pobierał opłaty za wydanie kart pojazdów zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. i w jego ocenie był obowiązany pobierać opłaty na tej podstawie aż do utraty jego mocy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U/04. Organ zaznaczył, że nie pobierając opłat w wysokości 500 zł naraziłby się na odpowiedzialność z tytułu dyscypliny finansów publicznych, a w sprawie nie istniała inna podstawa do pobierania opłat, albowiem to Minister uprawniony był do określenia wysokości opłat, a nie Trybunał. Na czynność Starosty T. S. D.złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu administracji do zwrotu części opłat za wydanie dwóch kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zaskarżonej czynności strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071); 2) naruszenie prawa materialnego - poprzez: a) zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: - powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, publ. OTK-A2006/1/3), - powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C - 134/07 Piotra Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna) - od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r. b) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C 134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna), c) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acquis communautaire" - w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, d) niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową - a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania w sprawie orzeczenia ETS organ stwierdził, że dotyczyło ono konkretnej sprawy i nie może być automatycznie przenoszone na grunt niniejszej sprawy. Ponadto zaznaczył, że strona nie udowodniła czy rzeczywiście doszło do zapłaty przez nią za karty pojazdu oraz czy dokonała czynności tej przed 1 maja 2004r., czy też w okresie późniejszym i tym samym czy mają do niej zastosowanie przepisy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W piśmie z dnia 22 czerwca 2010r. będącym polemiką z odpowiedzią na skargę strona skarżąca wskazała, że dane identyfikujące zarejestrowane pojazdy w okresie między 1 maja 2004r. a 14 kwietnia 2006r. zostały jej przekazane przez pracownika Powiatowego Wydziału Komunikacji w T.. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie przez Sąd Starosty T.do nadesłania kopii decyzji administracyjnych o rejestracji pojazdów wskazanych we wniosku z dnia 14 grudnia 2009r. Pismem z dnia 28 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił się do Starosty T. o jednoznaczne wyjaśnienie czy S.D. uiściła opłatę za wydanie kart pojazdów wymienionych we wniosku z dnia 14 grudnia 2009r. W odpowiedzi na powyższe Starosta T.w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. potwierdził, że S. D. uiściła opłaty od dwóch pojazdów wymienionych w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. strona skarżąca wniosła o skorzystanie przez Sąd z możliwości, które daje art.146 § 2 p.p.s.a. i uznanie obowiązku zwrotu opłat pobranych ponad upoważnienie ustawowe. W ocenie strony tylko takie rozwiązanie zapewni pełną ochronę praw podmiotowych i pozwoli uniknąć istnienia stanu naruszającego prawo mimo wydanego w tym przedmiocie orzeczenia Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zasadnie rozstrzygnięcie nastąpiło w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżącej, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu Tucholskiego z dnia 9 marca 2010 r. dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Należy zauważyć, że Minister Transportu i Budownictwa dnia 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżącą powyżej 75 zł za kartę pojazdu od każdego pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną i organ jest zobowiązany tę kwotę zwrócić S.D.. Odnośnie wniosku strony skarżącej zawartego w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2010r. należy podać, że na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie do art. 146 § 2 tej ustawy "W sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa." Należy podkreślić, że art. 146 § 2 ustawy stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Z regulacji prawnej wynika, że Sąd nie ma obowiązku orzekać w wyroku o uznaniu uprawnienia lub obowiązku. Ponadto, Sąd zauważa, że organ nie załączył do akt administracyjnych dowodów potwierdzających zapłatę. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie skorzystał z możliwości prawnej (a nie obowiązku) przewidzianej w art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku zwrotu nadpłaconej przez stronę skarżącą kwoty powyżej 75 zł od każdego pojazdu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że czynność ta nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. H. Adamczewska-Wasilewicz E. Kruppik-Świetlicka U. Wiśniewska