IV SA/Wa 616/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 616/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o. o. w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie działki ew. nr [...] w O. przy ul. [...]. W. P., A. K., H. K., M. K. i i W. K. pismami z dnia [...] maja 2009 r. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Kwestię wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz kwestię wstrzymania wykonania tej decyzji Prezydent Miasta O. odrębnie rozstrzygnął postanowieniami odpowiednio z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu powyższych wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wznowił to postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w ocenie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką, na której przewidywana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, wnioskodawca – P. sp. z o. o. w W. - celowo nie podał we wniosku o wydanie decyzji maksymalnych możliwych do uzyskania tiltów elektrycznych i mechanicznych, jak również nie określił obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 152 k.p.a., wstrzymał jej wykonanie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji wskazano, iż: IV SA/Wa 616/10 - zebrany materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...] czerwca 2008 r. Wnioskujący zasadnie twierdzą, że inwestor podał wyliczenia tylko dla tiltu 0, natomiast urządzenia są przystosowane do automatycznej zmiany tiltów od 1 do 6. Wobec tego, że inwestor nie dokonał wyliczeń dla tiltów maksymalnych organ nie wiedział, iż ich zmiana odbywa się automatycznie. Ponadto inwestor nie określił we wniosku typów anten ani ich mocy; - inwestor nie przedstawił mapy z określonym obszarem, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała; - wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie przesądza o jej uchyleniu w wyniku postępowania w sprawie wznowienia postępowania, ponieważ stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i na tym etapie postępowania nie musi opierać się na wiarygodnych dowodach. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji wniósł inwestor – P. sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż: * nie jest prawdą, że inwestor ukrył przed organem charakterystykę montowanego sprzętu, gdyż został on zaprojektowany zgodnie z dostarczoną do organu i wykonaną zgodnie z przepisami "Identyfikacją przedsięwzięcia" z lutego 2008 r.; * niezasadny jest zarzut niedostarczenia organowi mapy przedstawiającej obszar pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny, ponieważ inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko lub może być wymagane sporządzenie raportu. Zaznaczono, iż inwestor mapę taką jednak dla dobra sprawy dostarczył w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, mimo że nie był do tego zobowiązany przez przepisy. Natomiast w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji inwestor razem z wnioskiem złożył cztery mapy, w tym dwie z zaznaczonym literami A-B-C-D obszarem planowanej inwestycji. Jej oddziaływanie będzie się mieściło w granicach obszaru określonego tymi literami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło postanowienie Prezydenta IVSA/Wa616/10 Miasta O. z dnia [...] grudnia 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że: - wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych; - organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na istnienie przesłanek mogących wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...] czerwca 2008 r. Nie wskazał, jaka przesłanka wznowieniowa zaistniała w niniejszej sprawie, nie rozważył, czy istnieją przesłanki negatywne do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., m.in. formalna dopuszczalność prowadzenia postępowania wznowieniowego, czy wnioskodawcy mogą być uznani za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jeśli tak, to czy złożyli podanie o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Ponadto organ powinien zbadać, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została w całości wykonana. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2010 r. wnieśli A. K. i H. K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: * wstrzymanie decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na wiarygodnych dowodach. Wystarczy jedynie wskazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Natomiast organ drugiej instancji błędnie przyjął, że Prezydent Miasta O. już na wstępnym etapie miał rozstrzygnąć sprawę przesądzając o jej wyniku; * organ pierwszej instancji sprawdził przesłanki z art. 28 k.p.a. oraz art. 148 k.p.a., natomiast organ drugiej instancji we własnym zakresie mógł ustalić, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wykonana. IVSA/Wa616/10 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 nie narusza prawa. Stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W związku z tym organ orzekający na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji powinien ustalić, że: * w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 k.p.a., * brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej, * zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Treść przepisu art. 152 § 1 k.p.a. nakłada na organ orzekający o wstrzymaniu wykonania decyzji obowiązek wskazania, która z przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 k.p.a., może mieć zastosowanie w sprawie. Wskazanie przesłanki wznowieniowej (samo w sobie) jest wystarczające i nie oznacza bynajmniej, aby organ musiał istnienie tej przesłanki udowadniać, byłoby to zbyt daleko idące i pozbawione podstawy prawnej. Następnie organ powinien stwierdzić brak przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej. Użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona. Niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Powyżej przedstawione przesłanki powinny być wskazane przez organ przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Dzięki temu następuje prawidłowa realizacja dyspozycji normy ostatnio powołanego przepisu. Brak stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek w decyzji wstrzymującej narusza prawa podmiotu, który uzyskał ostateczną decyzję administracyjną, do korzystania z IV SA/Wa 616/10 określonych tą decyzją uprawnień; stawia pod znakiem zapytania realizację zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdza istnienie przesłanek wstrzymania, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 152 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX 2010). W sprawie niniejszej organ w ogóle nie rozważył, czy nie istnieją przeszkody do wstrzymania wykonania decyzji. Zasadnie zatem wskazano w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie rozważył, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ I instancji w postanowieniu swym nie wskazał także, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została w całości wykonana. Jak słusznie zważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Prawidłowo zatem zaskarżone postanowienie SKO wyeliminowało z obrotu prawnego wadliwe postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wobec uznania, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z porządku prawnego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).