VI SA/Wa 908/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę P. J. (skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych (WIJHARS) z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na P. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. w W., za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 k.p.a., wniósł o zawieszenie powyższego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego dotyczącego zakazu wprowadzania do obrotu artykułów spożywczych prowadzonego przez GIJHARS pod sygnaturami: [...], [...], [...], .[...]. W uzasadnieniu wskazał, iż merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy toczącej się przed WIJHARS jest uzależnione od zapadłego rozstrzygnięcia we wspomnianych wyżej sprawach, z uwagi na fakt, że podstawą prowadzonych postępowań są te same wyniki badań. Wskutek złożonego wniosku WIJHARS wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienie Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek złożony przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyniku wspomnianych toczących się spraw przed GIJHARS nie można potraktować jako zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na poparcie swojego poglądu organ przywołał treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 770/07, zgodnie z którym "stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji". W ocenie WIJHARS pomimo dotychczasowego braku rozstrzygnięcia toczących się przed GIJHARS spraw istnieje możliwość wydania decyzji w postępowaniu objętym wnioskiem o zawieszenie. Odnosząc się do wskazanego we wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., organ podkreślił, że przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy wszczęcie postępowania nastąpiło na żądanie strony. Nie jest zatem dopuszczalne zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu, a z postępowaniem wszczętym z urzędu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. złożył zażalenie. Przedmiotowemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu prawnym postanowienia pełnego brzmienia przepisów służących jako podstawa prawna do jej wydania. Skarżący przytoczył pogląd funkcjonujący w doktrynie, z którego wynika, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Ponadto należy również podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje na to stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podkreślił ponownie, iż toczące się przed GIJHARS postępowania oparte są na tych samych wynikach badań, na których oparte jest niniejsze postępowanie. Skarżący podniósł, że wypowiedzenie się przez GIJHARS co do wiarygodności tych badań może być podstawą wydania zgoła odmiennej decyzji w przedmiotowej sprawie. Podkreśla ponadto, iż obydwa postępowania toczą się na podstawie przepisów tej samej ustawy, w związku z tym organ rozpatruje sprawy na podstawie tych samych przesłanek. Zdaniem odwołującego się nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wprowadzenia do obrotu masła jako kwestionowanego produktu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ukarania za wprowadzenie do obrotu tego samego masła. Bezzasadnym jest, zdaniem skarżącego. prowadzenie równocześnie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego produktu. Zdaniem strony istnieje związek przyczynowy pomiędzy wskazanymi powyżej postępowaniami, co uzasadnia zawieszenie postępowania toczącego się przed WIJHARS. W wyniku złożenia powyższego zażalenia GIJHARS wydał w dniu [...] lutego 2010 r. postanowienie Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie WIJHARS z dnia [...] grudnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że WIJHARS prawidłowo podał podstawę prawną, jednak użył powszechnie przyjętego skrótu, zamiast podać pełną nazwę ustawy, stanowiącej podstawę wydania przedmiotowego postanowienia. Zauważył ponadto, iż w zaskarżonym postanowieniu nie przytoczono również brzmienia przepisów prawa. GIJHARS przytoczył treść tezy pierwszej wyroku NSA z 6 maja 1999 r., sygn. II SA/Gd 134/97, zgodnie z którą organ odwoławczy jest uprawniony do usunięcia wad decyzji (postanowienia), wydanej w pierwszej instancji, polegający na nieprzytoczeniu lub wadliwym przytoczeniu przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Zdaniem GIJHARS żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji o ukaraniu od zakończenia innego postępowania równolegle toczącego się przed tym samym organem. Organ podkreślił, że do prawidłowego zaś wydania decyzji w niniejszej sprawie niezbędne jest zebranie dowodów potwierdzających występowanie przesłanek określonych w przepisie, który będzie podstawą do wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie P. J. wniósł o uchylenie postanowienia GIJHARS z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał na naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie WIJHARS z dnia [...] grudnia 2009 r. Zdaniem strony, innym organem właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, może być także ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie indywidualnej, w toku którego wyłoniło się zagadnienie wstępne, jeżeli na podstawie przepisów prawa organ ten jest wyposażony w kompetencję załatwienia w ramach odrębnego postępowania kwestii prawnej stanowiącej przedmiot zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącego orzeczenie o zakazie do wprowadzenia do obrotu kwestionowanych partii produktu ma wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie ewentualnego ukarania za wprowadzenie do obrotu tych samych kwestionowanych partii produktów. Skarżący podniósł, iż to, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o ukaraniu od zakończenia innego postępowania równolegle toczącego się przed tym samym organem, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Skarga P. J. nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zakaz wprowadzania do obrotu artykułu rolno - spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania ( art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno -spożywczych (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno spożywczych (art. 40 a) ust. 1 pkt 4 w.w. ustawy). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organu, iż jedynie w sprawach wszczętych na wniosek strony (i to pod pewnymi warunkami wymienionymi w art. 98 § 1 in fine k.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno spożywczych toczy się z urzędu. Zatem, jak słusznie zauważa organ, wykluczone było zawieszenie postępowania na wniosek złożony przez P. J. Jednocześnie za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że argumentacja strony przedstawiona we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r. nakładała na organ powinność jej rozważenia pod kątem wystąpienia podstaw do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3)wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach -Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował min. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18., gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn akt II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2314/00, LEX nr 55746, na który powołuje się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Transponując powyższe stwierdzenia i wnioski na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno - spożywczych nie jest kwestią prejudycjalną sprawa zawisła przed tym organem w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu określonego artykułu rolno-spożywczego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych wykonując zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i e (art. 17. 1. Do zadań Inspekcji należy: 1) nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych, a w szczególności: a) kontrola jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, e) kontrola artykułów rolno - spożywczych posiadających zarejestrowane na podstawie przepisów o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych chronione nazwy pochodzenia, chronione oznaczenia geograficzne albo będących gwarantowanymi tradycyjnymi specjalnościami oraz współpraca z jednostkami sprawującymi taką kontrolę w innych państwach;) wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno - spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Decyzja, o której mowa w tym przepisie, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być wydana przed zakończeniem kontroli (v. art. 29 ust. 2 i 3 tejże ustawy). Z powyższego wynika, że wydanie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie jest uzależnione od weryfikacji wyników przeprowadzonych badań, choćby strona już w toku kontroli kwestionowała ich prawidłowość. Należy przy tym podkreślić, że przepis ten wprowadzono ze względu na ochronę interesów konsumentów. Umożliwia on szybką reakcję służby kontrolnej w momencie stwierdzenia, że kontrolowana partia artykułu rolno - spożywczego nie spełnia wymagań jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych i natychmiastowe wydanie w związku z tym decyzji o zakazie wprowadzania tego artykułu rolno -spożywczego do obrotu, poddania go określonym zabiegom (v. uzasadnienie Projektu ustawy o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych oraz niektórych innych ustaw druk sejmowy Nr 891) Stosownie zaś do art. 40 a ust. 1 pkt 4 w.w. ustawy kto wprowadza do obrotu artykuły rolno - spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł. Artykułem rolno - spożywczym zafałszowanym, o jakim mowa w art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno - spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. (v. art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych) Ustalając wysokość kary, której mowa w art. 40 a) ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno -spożywczych i wielkość jego obrotów (v. art. 40 a) ust.5 w.w. ustawy). Zdaniem Sądu, sankcje z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 40 a) ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych są od siebie niezależne. Jak już zasygnalizowano, organ może zakazać wprowadzenia do obrotu określonego Artykułu rolno – spożywczego jeszcze przed zakończeniem kontroli, a w ponadto w razie ustalenia, że podmiot wprowadza do obrotu artykuły rolno – spożywcze zafałszowane może nałożyć na ten podmiot karę, uwzględniając okoliczności, o których mowa w art. 40 a) ust. 5 omawianej ustawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz argumentacji skarżącego zaakcentowania również wymaga, że ustalenie prawidłowości przeprowadzonych badań jest okolicznością, która jest elementem stanu faktycznego. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Kwestionowanie ustaleń faktycznych t.j. wyników badań spornych artykułów rolno - spożywczych może nastąpić w toku każdego z wymienionych postępowań administracyjnych. Tak więc podnoszona przez skarżącego okoliczność wadliwych, jego zdaniem, wyników badań, choć w obydwu merytorycznych postępowaniach jest wskazywana i w tym jedynie aspekcie łączy te sprawy, nie powoduje, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zakaz wprowadzania do obrotu artykułu rolno - spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania ( art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno -spożywczych) jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno spożywczych (art. 40 a) ust. 1 pkt 4 w.w. ustawy). Mając na uwadze powyższe, skargę P. J. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.