II OSK 2460/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 76/10 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/GL 76/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu, na skutek zgłoszenia A. M. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia, polegających na remoncie drogi oznaczonej jako działka nr [...] – zwanej ulicą [...] – zlokalizowaną w C. W wyniku przeprowadzonych czynności organ ustalił, iż w Starostwie Bieruńsko-Lędzińskim, inwestor tych prac – Gmina Chełm Śląski zgłosiła wykonanie robót budowlanych w postaci remontu części ul. [...]. W protokołach z przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że wzdłuż ul. [...] na odcinku ok. 140 m prowadzone są roboty polegające na zdjęciu wierzchniej warstwy gruntu o grubości ok. 30-40 cm, odkładaniu jej po jednej stronie, a w powstałym wykopie, o szerokości 5,5 m, układaniu płyt betonowych. Potwierdzono, że na terenie prowadzonych prac funkcjonowała droga dojazdowa, najpierw do pól, potem do kolejnych wydzielanych działek. Nie było jednak na niej dotychczas płyt betonowych, była to droga gruntowa, stopniowo, w miejscach powstałych dziur, zasypywana i utwardzana gruzem porozbiórkowym. Układane płyty betonowe były prefabrykatem o wymiarach 3,0 x 0,8 a część 3,0 x 1,0 o grubości ok. 0,2 m. W składowanych na poboczu pryzmach zdjętej ziemi nie było śladów fragmentów takich płyt, a jedynie widoczne były kamienie i nieliczne elementy gruzu. Prowadząca prace Gmina Chełm Śląski nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała innego zgłoszenia obejmującego wykonywane prace, oprócz wymienionego powyżej zgłoszenia remontu, a wykonywane roboty nie były nadzorowane przez kompetentną osobę. W ocenie przedstawiciela Gminy, wykonywane prace budowlane były remontem i takiego nadzoru nie wymagały. Zdaniem natomiast A. M. wymagały one pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...] w C., nakazał zabezpieczyć ten fragment ulicy oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną poprawności ich wykonania. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, a przede wszystkim oceny technicznej przeprowadzonych prac, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nałożył na inwestora – Gminę Chełm Śląski obowiązek wykonania czynności polegających na inwentaryzacji budowlanej powykonawczej robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, polegających na przebudowie ul. [...] w C., w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. Decyzję tę uzasadnił faktem przeprowadzenia robót polegających na przebudowie fragmentu ulicy [...] bez wymaganego zgłoszenia. Wyjaśnił, iż powyższe roboty nie są określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, stąd zgodnie z art. 50 tej ustawy wstrzymano ich prowadzenie i nałożono na inwestora wymieniony powyżej obowiązek. Ze złożonych już przez inwestora dokumentów – oceny technicznej – wynikało, że przebudowę wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej, przy zastosowaniu odpowiednich materiałów, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie. Odstąpiono zatem w niniejszej decyzji od nakazu wykonania określonych robót, ograniczając się jedynie do przedłożenia niezbędnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, koniecznej dla ich legalizacji. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu, na postawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. stwierdził wykonanie przez inwestora Gminę Chełm Śląski nałożonych wymienioną wcześniej decyzją obowiązków. Wyjaśnił, że wobec rozpoczęcia przebudowy fragmentu ulicy [...] bez wymaganego (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego) zgłoszenia, najpierw roboty wstrzymano (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a następnie zobowiązano inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej robót, co inwestor – Gmina Chełm Śląski – w wyznaczonym terminie wykonał. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2009 r. złożył A. M. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bieruniu z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem przepisów art. 29 do 31 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 22 – pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Na mocy art. 30 ust.1 pkt 2 wymaga ono zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Śląskiego stwierdzająca nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę Chełm Śląski wymienionych nieruchomości gruntowych – w tym działek nr [...] i nr [...] stanowiących drogę – ulica boczna [...]. Dołączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zapis o użytkowaniu wymienionych działek jako drogi. Także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki, oznaczone symbolem 4KDL – świadczą o użytkowaniu jako drogi – o nazwie ulica [...]. Organ ustalił, iż inwestor – Gmina Chełm Śląski, przed przystąpieniem do prac budowlanych, dokonał zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu ul. [...]. Odnosząc się jednak do ustawowych definicji przebudowy i remontu, organ uznał, że wykonywane prace należy zakwalifikować jako przebudowę ulicy [...], a zatem dokonanego przez inwestora zgłoszenia nie można uznać za prawidłowe. Stąd też na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał realizację inwestycji, a następnie przeprowadził postępowanie w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Nie potwierdzając wątpliwości, co do zgodności wykonanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, organ nie nałożył na inwestora innych obowiązków poza obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej (projektu powykonawczego). Utrwalone orzecznictwo dotyczące obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje bowiem wskazanie zobowiązanemu konkretnych obowiązków, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od tej decyzji strony postępowania nie wniosły odwołania, stąd też, po przedstawieniu przez inwestora żądanych dokumentów, naturalne stało się zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanej sprawie nie zachodziła konieczność zobowiązywania inwestora do przedkładania ekspertyz, a przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych niezbędne było dla określenia przedmiotu legalizacji. Zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżona decyzja, stwierdzająca wykonanie nałożonego obowiązku, kończy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 76/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę A. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu powodującym obowiązek jej uchylenia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie trudno mówić o remoncie, czy też przebudowie drogi, czyli tak jak zakwalifikował to inwestor – Gmina Chełm Śląski – zgłoszenie zamiaru remontu drogi z dnia 30 lipca 2009 r. do Starostwa Bieruńsko-Lędzińskiego, czy też organy – uznając wykonane prace jako przebudowę drogi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a z kolei w myśl art. 3 ust. 7a tej ustawy – przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie sposób przyjąć w analizowanej sprawie wskazywanych kwalifikacji, gdyż wykonywane prace dotyczyły drogi gruntowej, użytkowanej przez ludność i uwidocznionej w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego jako droga dojazdowa do poszczególnych nieruchomości. Dlatego też, zdaniem Sądu, zasadnie podnosi skarżący, że zakwalifikowanie wykonywanych przez inwestora Gminę Chełm Śląski robót budowlanych jako przebudowy – było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Trudno jednak się także zgodzić, by wykonane przez tegoż inwestora prace były budową drogi. Jak wynika z akt sprawy inwestor wykonywał roboty budowlane na drodze, która nie miała statusu drogi publicznej. Użytkowana, zaplanowana i leżąca na gruntach należących do Gminy Chełm Śląski droga, miała charakter drogi wewnętrznej, drogi dojazdowej początkowo do pól, z czasem do wydzielanych działek. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny drogi precyzuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Mając na uwadze powyższą regulację Sąd rozważył, czy ułożenie na terenie, dotychczasowej drogi gruntowej, po zebraniu jej warstwy wierzchniej, betonowych płyt można zakwalifikować jako budowę drogi podnosząc, że ułożenie betonowych płyt w celu umożliwienia przejazdu dużym samochodom ciężarowym do terenów prowadzonych inwestycji trudno nazwać budową drogi wraz z całym jej inżynieryjnym zapleczem. Jednakże ułożenie owych płyt należy zakwalifikować jako utwardzenie terenu. Wprawdzie mocą art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowanych, który to przypadek nie ma miejsca w analizowanej sprawie, gdyż utwardzana droga nie jest działka budowlaną, to jednak o ile utwardzenie gruntu działek budowlanych będzie podlegało zgłoszeniu, o tyle w przypadku utwardzenia pozostałego gruntu wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu przyjmując, że prowadzenie przedmiotowych prac przy utwardzeniu ul. [...] wymagało pozwolenia na budowę, to uznać przy tym należało, że likwidację skutków prowadzonych robót bez takiego pozwolenia należy przeprowadzić w trybie zaproponowanym przez organy, czyli na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skoro bowiem art. 48 i 49 Prawa budowlanego dotyczy postępowania skierowanego do obiektu budowlanego, o którym nie może być mowy w niniejszym postępowaniu, gdyż utwardzenie terenu nie może być traktowane jako obiekt budowlany, to tryb ten nie może być zastosowany, wbrew twierdzeniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie. Sąd wskazał również, że nie bez znaczenia jest argument przywołany na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika postępowania – Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Sp. Jawna, iż na obecnym etapie sprawy brak jest podstaw do kwestionowania kwalifikacji przedmiotowych robót przeprowadzonej przez organy, gdyż skarżący nie godząc się z takim postępowaniem organu winien wnieść odwołanie od poprzedniej decyzji organu, czyli decyzji nakładającej na inwestora wykonanie wskazanego tam obowiązku – tj. przedłożenia owej inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych. Pismem z dnia 4 października 2010 r. A. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 76/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że organy administracji publicznej postąpiły prawidłowo stosując tryb zawarty w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zamiast tryb uregulowany w art. 48 wskazanej ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając postępowanie przeprowadzone przez organy administracji publicznej za prawidłowe oraz w zakresie uznania, że wykonane w sprawie utwardzenie gruntu nie miało charakteru budowy drogi; art. 151 p.p.s.a poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera też usprawiedliwionych podstaw. Tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego jego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.). Na wstępie należy przypomnieć autorowi skargi kasacyjnej, jaka decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co również jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej A. M. wniósł skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r., którą to decyzją została utrzymana w mocy decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bieruniu, stwierdzająca wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Ta ostatnia decyzja nie została zaskarżona stała się więc ostateczna (prawomocna), nie można więc teraz w tym postępowaniu kwestionować jej. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie przepisów art. 51 pr. bud. jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu nałożył na inwestora w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. określony obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., czego A. M. nie kwestionował przez wniesienie odwołania czy też skargi do sądu administracyjnego. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna (prawomocna). W tej też decyzji ostatecznie przesądzono, jakiego naruszenia prawa dopuścił się inwestor, w jakim trybie i przy pomocy jakich środków należy wykonane roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, skoro A. M. nie zaskarżył tej decyzji należy przyjąć, że godził się z jej rozstrzygnięciem. Obecnie kontrolowane przez Sąd decyzje organów nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. są następstwem decyzji wcześniejszej z dnia [...] września 2009 r., której nie można kwestionować w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro nie zrobiło się tego w drodze odpowiednich środków zaskarżenia w przewidzianym ustawowo terminie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za błędne, gdyż prowadzi się w nim rozważania dotyczące wcześniejszego etapu postępowania, zakończonego decyzją ostateczną (prawomocną) z dnia [...] września 2009 r., która nie była zaskarżona. Na obecnym etapie postępowania Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący nie mogą podważać ustaleń wynikających z ww. decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż nie podlega ona już zaskrzeniu, a więc i kontroli sądu administracyjnego. Tym samym skarga kasacyjna w pkt 1, w którym sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, jest nie na temat, gdyż zarzut tam postawiony nie dotyczy zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, stwierdzającego wykonanie obowiązku przez inwestora. W konsekwencji powyższego również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, nie ma usprawiedliwionych podstaw, jako że wskazane tam przepisy prawa materialnego nie zostały w tym przypadku naruszone. Jak powiedziano na wstępie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, gdyż w ramach kontroli sądowej zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd nie powinien kontrolować wcześniejszej decyzji, która nie była zaskarżona, próbując ustalić nowy stan faktyczny sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.