II SA/Kr 602/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.S. i B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia: odrzucić skargę. Decyzją Wójta Gminy C. z dnia 4 listopada 2009 r., znak [....] , zatwierdzono na wniosek B.S. i J.S. podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] , położoną w P. Odwołanie od tej decyzji złożyli B.S. i J.S. , którzy następnie, w pismem z [....] 2010 r. wnieśli o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 18 lutego 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 58 i art. 43 k.p.a. odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Orzekając w ten sposób podano, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest "zainteresowany". Pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym, uprawnioną względnie zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu są zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, obowiązany jest wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bądź postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Z uprawnienia uregulowanego w art. 58 § 1 k.p.a. może jednak korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia 4 listopada 2009 r., znak [....] , została doręczona zarówno B.S. , jak i J.S. w dniu 6 listopada 2009 r., o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji dołączone do akt sprawy. Na potwierdzeniu odbioru znajduje się adnotacja doręczyciela, że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Wyjaśniono w tym miejscu, na czym polega doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. Upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji liczy się od dnia doręczenia zastępczego, a nie od dnia, w którym adresaci faktycznie się z decyzją zapoznali. Skoro zatem doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 6 listopada 2009 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął 20 listopada 2009 r., który nie był dniem ustawowo wolnym od pracy i nie stanowił przeszkody do złożenia odwołania bezpośrednio na dzienniku podawczym Urzędu Gminy, czy też za pośrednictwem poczty. W tej sytuacji należało uznać, że odwołanie złożone przez B.S. i J.S. w dniu 31 grudnia 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem wskazanego wyżej terminu, przewidzianego dla tego rodzaju czynności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. Brak winy można więc przyjąć w sytuacji, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć. Nawet niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze bowiem z mocy art. 43 k.p.a. wywołuje takie skutki jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo jak adresata decyzji. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że z dodatkowego pisma przesłanego przez organ pierwszej instancji wynika, że w dniu [....] 2009 r. J.S. zgłosił się do Urzędu Gminy i poprosił o wydanie dokumentów podziału potrzebnych do notariusza. Po ustaleniu, że decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna na decyzji umieszczono stosowną pieczęć potwierdzającą jej prawomocność i wykonalność oraz wydano J.S. dwa egzemplarze decyzji przeznaczone dla Starostwa Powiatowego w N., które przed zawarciem umowy notarialnej uwidacznia zatwierdzony podział w ewidencji gruntów oraz pięć egzemplarzy mapy z projektem podziału, co J.S. potwierdził własnoręcznie na decyzji pozostającej w aktach sprawy. Przepis art. 58 § 1 k.p.a., choć wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, stanowiąc jednocześnie środek zastępczy dowodu, nie zwalnia jednak organu z obowiązku poszukiwania prawdy i jej oceny pod kątem przesłanek przywrócenia terminu wynikających z przepisu prawa. W świetle uprzednich wyjaśnień, wydanie J.S. dwóch egzemplarzy decyzji w dniu [....] 2009 r. nie może potraktowane jako doręczenie decyzji dokonane w trybie art. 39 i nast. k.p.a., skoro już wcześniej stronom skutecznie decyzje zostały doręczone. Powoływanie się obecnie przez wnioskodawców, że byli przekonani, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia, w którym odebrali w Urzędzie Gminy decyzję nie zwalnia ich z zarzutu niezachowania należytej staranności w przestrzeganiu ustalonych dla poszczególnych czynności terminów. Brak winy można przyjąć tylko w sytuacji, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć. W rozpatrywanej sprawie wystarczyło, aby odwołujący zastosowali się do pouczenia zawartego w w/w decyzji Wójta Gminy C. , które było jasne i nie nasuwało żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 marca 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez J.S. i B.S. odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 4 listopada 2009 r., znak [....]. W obu wyżej opisanych postanowieniach zawarto pouczenia o możliwości ich zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz sposobie i terminie wniesienia skargi. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 18 lutego 2010 r., znak [....] , J.S. i B.S. kwestionowali jego zasadność Skarżący zarzucali, że postanowienie jest niesłuszne, a oni byli przekonani, że odwołanie składają w terminie. J.S. nie podpisał odbioru decyzji. Zrobiła to tylko jego żona, nie informując tym skarżącego, który w tym czasie był za granicą. Jak tylko J.S. wrócił, postanowił podjąć stosowne czynności zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że dokonany podział nie zostaje zatwierdzony, a wszczęte postępowanie administracyjne ulega umorzeniu. Okazało się bowiem, że były znaczne różnice w wyznaczeniu granic administracyjnych działek podlegających podziałowi, a nadto umowa z kontrahentem, stała się nieaktualna. W tym stanie rzeczy dokonanie, a następnie zatwierdzenie podziału stało się bezprzedmiotowe. Skarżący podnosili, że nie znają się na przepisach i nie wiedzieli jaką wagę ma przyjęcie za drugą osobą decyzji, od której przysługuje odwołanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie nie budziło do niedawna wątpliwości , że na postanowienie organu drugiej instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego, jak również, że każde odwołanie także to, któremu towarzyszy wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia winno być rozpoznane poprzez wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Brak było natomiast jednolitości w kwestii dopuszczalności odrębnego zaskarżenia poprzedzającego wydanie takiego aktu postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Jako nowum należy odnotować, pogląd prezentowany w orzecznictwie, w myśl którego skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś wydanie takiego aktu zwalnia organ administracji publicznej od rozpoznania zalegającego w aktach sprawy odwołania. Tenże pogląd , do którego nawiązuje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie jest podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Wyrażając stanowisko odmienne, wskazujące na zaskarżalność do sądu administracyjnego li tylko postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając, że nie jest dopuszczalna odrębna skarga na postanowienie organu administracji publicznej o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na następujące regulacje. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje co do postanowień, orzekanie w sprawach skarg : na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3 ); bezczynność organów między innymi w takich przypadkach ( pkt 8 ). Artykuł 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 k.p.a. przewidziano szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, o czym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne z momentem jego wydania, a zatem należy uznać, że na takie postanowienie - również odmowne, nie służy zażalenie lub inny środek zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia nie należy do kończących postępowanie w sprawie. Kończącym postępowanie jest tylko takie orzeczenie, którego uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Taki charakter ma postanowienie , którym organ administracji publicznej w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania stwierdza fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to nie kończy także postępowania w incydentalnej kwestii skuteczności ( terminowości) wniesienia środka zaskarżenia. W szczególności, jego celem nie jest badanie i orzeczenie o dopuszczalności dokonania czynności procesowej mogącej zainicjować kolejny etap postępowania, lecz ocena jednego z aspektów tego zagadnienia, której negatywny wynik nie zamyka dalszego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 k.p.a., składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. W wypadku odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, kończącym postępowanie nie tylko w sprawie, ale także w kwestii wpadkowej skuteczności wniesienia odwołania lub zażalenia będzie zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia takiego środka ( art. 134 k.p.a. oraz tenże w związku z art. 144 k.p.a. ). Dopiero to postanowienie zamyka też drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania , a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Powyższe nakazuje uznać, że na ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy zażalenie nie przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, zaś w przypadku jej złożenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Prezentowane w tym zakresie stanowisko odpowiada nie tylko wprost wykładni gramatycznej powołanych przepisów prawa, ale jest także zgodne z wykładnią funkcjonalną oraz systemową. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz złożenia związanego z tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, względy celowości sprzeciwiają się dwukrotnemu rozpoznawaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii legalności wydawanych w tym przedmiocie postanowień organu drugiej instancji w sytuacji odmowy przywrócenia terminu, a także dwukrotnemu ponoszeniu przez skarżących kosztów sądowych. Zważyć należy, że w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz nadania mu biegu prawidłowość takiego postanowienia nie podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, zaś następuje jedynie przy okazji rozpoznawania skargi na decyzję organu drugiej instancji, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którego następstwem musi być kolejne postanowienie tego samego organu, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania determinowane tym pierwszy rozstrzygnięciem, taka kontrola winna zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym także jednokrotnie, stanowiąc przesłankę orzeczenia o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ten właśnie sposób strona płacąc jednokrotnie, a nie dwukrotnie wpis od skargi realizuje konstytucyjne prawo do sądu. Analogiczne uwagi dotyczą także odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Odmienne podejście, poza brakiem spójności i niezachowaniem wymogów ekonomi procesowej ma ten negatywny skutek, że naraża strony na niepotrzebne koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w tych przypadkach, gdy stwierdzona wyrokiem oddalającym skargę odmowa przywrócenia terminu była uzasadniona, a to z góry przesądza ocenę i rozstrzygnięcie o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w kolejnym wyroku. Zważyć należy również na przyjęte w analizowanej kwestii rozwiązania systemowe, przez wskazanie na procedurę cywilną, w której przy podobnej konstrukcji przepisów dotyczących instytucji przywrócenia terminu prezentuje się takie właśnie podejście ( por. postanowienia SN : z 11.081999 r., I CKN 367/99 - OSNC 2000/3/48, Biul.SN 1999/12/7, Wokanda 2000/1/9, OSP 2000/6/93; 10.01.2002r., I CZ 198/01 – zam. zb. LEX nr 53302; z 30.01.2002r., III CZ 140/01 – zam. zb. LEX nr 53309; z 28.03.2002r., I PKN 348/01 - OSNP-wkł. 2002/17/11 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 31.05.2000 r., III ZP 1/00 - OSNC 2001/1/1 ). Uwzględniając, że w analizowanej materii odejścia od tej linii orzecznictwa nie uzasadnia specyficzny charakter sprawy administracyjnej, czy postępowania administracyjnego, w którym jest ona załatwiana, nie istnieją powody do prowadzenia wykładni sprzecznej z wynikami interpretacji gramatycznej, celowościowej i systemowej. Takie podejście pozostaje też w zgodzie z wyrażonymi w art. 12 k.p.a. zasadami szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Realizacja tych zasad wymaga by postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie środka odwoławczego towarzyszyło równoczesne orzeczenie postanowieniem o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu. Zważywszy na brak podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, taka praktyka zapobiega też przewlekłości postępowania administracyjnego i komplikacjom jakie powoduje wyrok uchylający postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, który zapada już po wydaniu uwzględniającego to pierwsze orzeczenie postanowienia stwierdzającego wniesienia odwołania lub zażalenia z uchybieniem terminu. Próba uniknięcia wad dotychczasowej praktyki, w której dopuszczano odrębną zaskarżalność postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wydawanego w jego następstwie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia polegająca na dopuszczeniu wniesienia skargi li tylko na pierwsze z tych postanowień, nie odpowiada wykładni gramatycznej i systemowej. Ma także i ten mankament, że w aktach sprawy pozostaje nierozpoznane pismo , będące odwołaniem, bez istnienia przepisów uzasadniających odstąpienie od jego rozpatrzenia. Powyższe może skutkować zarzutami dotyczącymi bezczynności organu oraz nie potrzebnie mnożyć postępowania. Nadto, sprzecznie do przyjmowanych w tej kwestii zasad brak wówczas aktu administracyjnego, który w swej osnowie stwierdza fakt i przyczyny zakończenia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia odwołania. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew pouczeniu zawartemu w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 18 lutego 2010 r., znak [....] , nie jest ono zaskarżalne w drodze skargi, bowiem nie służy na nie zażalenie, nie kończy postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty oraz nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że na zaskarżone przez J.S. i B.S. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 18 lutego 2010 r., znak [....], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie służy w myśl art. art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.