II GSK 1303/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 216/10 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 216/10, oddalił skargę L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO) z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta S., jako wierzyciel i organ egzekucyjny, po uprzednim doręczeniu L. S. upomnienia nr [...] z [...] lipca 2008 r., wystawił tytuł wykonawczy z [...] listopada 2008 r., dotyczący należności w kwocie [...] zł z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój samochodu marki O., nr rejestracyjny [...] w Strefie Płatnego Parkowania (dalej: SPP) w okresie od [...] grudnia 2003 r. do [...] grudnia 2007 r. wraz z kosztami upomnienia w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną wskazał ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm., dalej: u.d.p.) oraz uchwałę Rady Miasta S. nr XIII/269/03 z 1 grudnia 2003 r. oraz nr XXIX/576/04 z 22 listopada 2004 r. L. S. wniósł zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku, na który powoływał się wierzyciel. Wyjaśnił, że nie parkował samochodu w SPP, a na jego żądanie Wydział Księgowości Urzędu Miejskiego w S. nie przedstawił jednoznacznych dowodów potwierdzających roszczenia zawarte w tytule wykonawczym. Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.), uznał za uzasadnione zarzuty w części dotyczącej postoju w dniu [...] grudnia 2003 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie oraz uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące pozostałych postojów wymienionych w upomnieniu nr [...]. W zażaleniu na to postanowienie L. S. podał, że nie kwestionuje prawa do pobierania opłaty parkingowej, lecz sprzeciwia się jej pobieraniu bez należytego zgromadzenia dowodów potwierdzających fakt parkowania w SPP. Dodał również, że nie parkował w SPP ponieważ nie chciał ponosić dodatkowych opłat z tego tytułu. Jeżeli parkował samochód w okolicy strefy to zawsze upewniał się, czy jest to poza znakiem określającym początek strefy. SKO postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej uznania za nieuzasadnione zarzutów wymienionych w upomnieniu nr [...], uznając za uzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku, dotyczący nieopłaconych postojów pojazdu marki O. nr rejestracyjny [...] w dniach [...] października 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. oraz uznało za nieuzasadnione zarzuty dotyczące nieopłaconych postojów w pozostałej części, utrzymując w tym zakresie zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajdują się 243 zawiadomienia o nieopłaconym postoju pojazdu marki O. nr rejestracyjny [...] na różnych ulicach w centrum S., wystawione przez różnych inspektorów, które są wystarczającym środkiem dowodowym do wykazania istnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, który powstaje z mocy prawa. Organ wyjaśnił, że w zawiadomieniu wpisuje się konkretne dane, dotyczące ulicy postoju, godziny sporządzenia zawiadomienia, nr rejestracyjnego i marki pojazdu, datę (dzień, miesiąc, rok) oraz numer służbowy inspektora i jego podpis. Dane te nie są obszerne ani szczegółowe, nie pozostawiają również sfery dowolności na ich interpretację. Z zawiadomień tych wynika, że pojazd należący do zobowiązanego każdorazowo był zaparkowany bez biletu. Według organu, nie jest to więc sytuacja niejasna, mogąca powodować spory co do sposobu zakreślenia biletu, upływu jego ważności bądź umieszczenia biletu w miejscu albo w sposób, który nie pozwalałby na odczytanie jego treści. W ocenie SKO, wątpliwości budziły natomiast zawiadomienia sporządzone w dniu [...] stycznia 2006 r., w którym pierwotnie wpisano inną ulicę, numer rejestracyjny i markę samochodu, a następnie przekreślono te dane wpisując ul. S. oraz dane pojazdu należącego do zobowiązanego, jak również w dniu [...] października 2005 r., gdzie pierwotnie wpisano inny numer rejestracyjny pojazdu, tj. "[...]", a następnie przekreślono, wpisując numer rejestracyjny pojazdu zobowiązanego. Organ stwierdził, że zawiadomienia te mogą budzić wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności ich sporządzenia, stąd nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na ustalenie istnienia egzekwowanego obowiązku. WSA w S. oddalając skargę L. S. na powyższe postanowienie podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania ustalonej przez radę gminy, która określa także stawkę i sposób pobierania opłaty (art. 13b ust. 2 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie opłaty pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość – ustalana przez radę gminy – nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 1-3 u.d.p.). Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miasta S. nr XIII/269/03 z 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 113, poz. 1932 ze zm.), opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty wynosi 20 zł (uiszczana w terminie 7 dni od nieopłaconego postoju) oraz 50 zł (po tym terminie). Opłaty te są ponoszone bez dodatkowego konkretyzowania tego obowiązku, a więc nie powstaje po stronie zarządcy drogi obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu decyzji. W przypadku stwierdzenia przez inspektora nieuiszczenia opłaty za postój, inspektor sporządza "zawiadomienie", które dokumentuje ten fakt, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada na niego tego obowiązku. W ocenie Sądu, zarówno Prezydent Miasta S. jak i SKO dokonały szczegółowej oceny sporządzonych przez inspektorów SPP zawiadomień o nieuiszczonej opłacie za postój pojazdu. Postój pojazdu marki O. nr rejestracyjny [...], należącego do skarżącego, został zarejestrowany w strefie płatnego parkowania przez różnych inspektorów, którzy wystawili 243 zawiadomienia o nieopłaconym postoju, poprzez pozostawienie za wycieraczką samochodu zawiadomień. Sąd uznał za trafne stanowisko organów o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia pomyłki lub świadomego działania inspektorów na niekorzyść strony, zwłaszcza gdy się uwzględni, że zawiadomienia zostały wystawione przez wielu inspektorów, w bardzo długim przedziale czasowym i dotyczyły postoju na wielu ulicach. Ponadto WSA zauważył, że organ odwoławczy po stwierdzeniu, iż zawiadomienia z [...] stycznia 2006 r. i z [...] października 2005 r. mogą budzić wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności ich sporządzenia z powodu naniesionych na nie poprawek i skreśleń, uwzględnił w tym zakresie zarzut strony dotyczące nieistnienia obowiązku. Sąd pierwszej instancji uznał za spóźnione zarzuty skarżącego podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego, a dotyczące m.in. niewskazania w zawiadomieniach dokładnego miejsca postoju pojazdu (brak szczegółowego wykazania w jakiej części ulicy zaparkowano samochód oraz brak stosownej dokumentacji fotograficznej), co uniemożliwia bezsporne stwierdzenie, że skarżący nie parkował w strefie płatnego parkowania, a jedynie w tych częściach ulicy, które były wyłączone ze strefy. W ocenie WSA, zobowiązany nie może w dowolnym czasie (tj. po upływie ustawowego terminu 7 dni do wniesienia zarzutów) wnosić nowych zarzutów lub uzupełniać je o nowe podstawy prawne lub faktyczne, bowiem to wierzyciel i organy egzekucyjne obu instancji muszą znać te zarzuty i rozpoznać je, a do Sądu należy kontrola legalności tych rozstrzygnięć. L. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie, że brak wskazania w zawiadomieniach sporządzonych przez pracowników SPP szczegółowego oznaczenia miejsca parkowania pojazdu bez opłaty za parkowanie nie stanowi o wadliwości dokumentu stwierdzającego nieuiszczenie opłaty; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z treścią art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 i 134 §1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że wskazanie w skardze do WSA, iż w zawiadomieniach o braku opłaty za parkowanie nie wykazano szczegółowo w jakiej części ulicy zaparkowano samochód oraz, że nie załączono dokumentacji fotograficznej jest nowym zarzutem lub nową podstawą faktyczną i prawną, której nie można podnieść po upływie terminu do wniesienia zarzutów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 1 u.d.p. nakłada na organ pobierający opłaty obowiązek zaznaczenia na zawiadomieniu konkretnego miejsca, na którym stał zaparkowany pojazd, a w przypadku, gdy tylko część ulicy objęta jest strefą, dokładne określenie fragmentu ulicy objętej strefą, tak by sformułowania zapisane w zawiadomieniu nie pozostawiały wątpliwości, że pojazd został zaparkowany w strefie. Tym samym, w ocenie skarżącego, Sąd błędnie uznał za prawidłowe prowadzenie egzekucji administracyjnej w oparciu o wadliwie sporządzone dowody, z których nie wynika, czy pojazd zaparkowano w strefie, czy też poza nią. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że od samego początku podnosił, iż parkował samochód w miejscach nieobjętych strefą płatnego parkowania, a organ nie przedstawił jednoznacznych dowodów potwierdzających parkowanie w strefie. W skardze do WSA doprecyzował jedynie, że na zawiadomieniach nie wskazano dokładnie miejsca parkowania samochodu, gdyż po zapoznaniu się z treścią decyzji SKO zorientował się, iż organ ten błędnie i niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy interpretuje zapisy wcześniejszych pism skarżącego w sprawie. W jego ocenie, WSA jako niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną miał obowiązek obiektywnie i bezstronnie zbadać z urzędu wszystkie naruszenia prawa lub błędy formalne stron, w tym organu pobierającego opłaty. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc oddalić skargi tylko dlatego, że jego zdaniem rozszerzenie uzasadnienia zarzutu dotyczącego art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zostało dokonane w skardze do Sądu, lecz powinien odnieść się również do niego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. " (...) poprzez uznanie, że brak wskazania w zawiadomieniach sporządzonych przez pracowników SPP szczegółowego oznaczenia miejsca parkowania pojazdu bez opłaty za parkowanie nie stanowi o wadliwości dokumentu stwierdzającego nieuiszczenie opłaty (...)". W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jej autor powinien przedstawić wykładnię przepisu przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, wyjaśnić dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz podać jak naruszony przepis należy rozumieć. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie określił formy naruszenia prawa materialnego, co istotnie utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu. Ocenę jego zasadności można ograniczyć do stwierdzenia, że art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie mógł zostać naruszony w sposób opisany przez skarżącego. Powołany przepis stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zostały sformułowane jakiekolwiek warunki (w tym dotyczące stopnia szczegółowości opisu miejsca parkowania), jakim powinno odpowiadać zawiadomienie o nieuiszczeniu opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Według skarżącego, uchybienie Sądu polegało na uznaniu, że wskazanie w skardze do WSA, iż w zawiadomieniach o braku opłaty za parkowanie nie wykazano szczegółowo w jakiej części ulicy zaparkowano samochód oraz, że nie załączono dokumentacji fotograficznej jest nowym zarzutem lub nową podstawą faktyczną i prawną, której nie można podnieść po upływie terminu do wniesienia zarzutów. Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną powinien odnieść się do tego zarzutu. Konstrukcja omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący nie odróżnia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, jako środka ochrony przysługującego dłużnikowi od zarzutów podnoszonych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 33 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej ..., 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Z powołanego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny, a po wyczerpaniu toku instancji służy na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze tej strona może podnosić zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na skutek wniesionych zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, ale zawsze związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Jak już wspomniano w przypadku zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny wyznaczają wskazane przez zobowiązanego zarzuty. Sąd nie może objąć kontrolą sprawy innej, niż ta która była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym). W związku z tym na etapie postępowania sądowoadministracyjnego modyfikacja zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalna, gdyż prowadziłaby do zmiany granic sprawy rozpoznanej przez organy egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżący w skardze na postanowienie SKO z 18 stycznia 2010 r. uzupełnił zarzuty w sprawie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał takie działanie skarżącego za spóźnione. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie narusza wymienionych w skardze przepisów postępowania, gdyż Sąd ten odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych wobec zaskarżonego postanowienia, zaś z przyczyn podanych wcześniej nie miał obowiązku ustosunkowania się do nowych okoliczności podniesionych przez skarżącego, stanowiących uzupełnienie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.