I OSK 1198/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D., A. B., R. B., B. N., M. B., D. B., A. K., M. D., B. W., W. B., A. B., L. B., J. B., M. K., T. T., M. K., K. V., A. B. W. B., M. B., B. B., M. B., R. B., S. B., R. B., J. S., M. Ł., M. B., Ł. B., I. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 613/08 w sprawie ze skargi T. D., A. B., R. B., M. B., D. B., A. K., M. D., B. W., W. B., A. B., L. B., J. B., M. K., T. T., M. K., K. V., A. B. W. B., M. B., B. B., R. B., M. B., S. B., R. B., J. S., M. Ł., M. B., Ł. B., I. B. i A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 613/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. D., A. B., R. B., M. B., D. B., A. K., M. D., B. W., W. B., A. B., L. B., J. B., M. K., T. T., M. K., K. V., A. B., W. B., M. B., B. B., R. B., M. B., S. B., R. B., J. S., M. Ł., M. B., Ł. B., I. B. i A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako parcele katastralne l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. L. stanowiących własność P. B., M. B., H. B., S. S. i M. B. po 1/5 części oraz l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] obj. Lwh [...] c.d. Kw [...] b. gm. kat. L. stanowiących własność P. B., M. B., H. B., S. S., M. B., K. B., M. B. i S. B. po 1/8 części. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawcy domagali się stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z uwagi na jego bezprzedmiotowość wywołaną niewykorzystaniem części nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Wojewody w sprawie istotnym jest zapis zawarty w art. 162 § 1 kpa, który przesądza o tym, że warunki wygaśnięcia decyzji określone w § 2 nie mają zastosowania w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu, a ponadto okoliczności takie nie zostały objęte wnioskiem. Konstrukcja zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazuje jednoznacznie na koniunkcję warunków niezbędnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Z jednej strony bezwzględnie musi wystąpić przesłanka bezprzedmiotowości takiej decyzji, a z drugiej strony łącznie z bezprzedmiotowością konieczne jest wystąpienie któregoś z pozostałych kryteriów. W ocenie Wojewody stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1973 r. nie nakazuje żaden przepis prawa, a poza sporem pozostaje okoliczność interesu społecznego, wskazującego na konieczność wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu, ponieważ właśnie wywłaszczenie w swoim założeniu miało realizować między innymi interesy społeczne. Wprawdzie wygaśnięcie przedmiotowego orzeczenia o wywłaszczeniu leży w interesie stron postępowania jako spadkobierców poprzednich właścicieli, jednak należy wykazać, że orzeczenie o wywłaszczeniu stało się bezprzedmiotowym, co w stosunku do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia [...] marca 1973 r. nie miało miejsca. Wojewoda wyjaśnił, że wobec wykonania orzeczenia o wywłaszczeniu, poprzez przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a także bezspornego trwania stosunku prawnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania w/w orzeczenia za bezprzedmiotowe, a tym samym występuje negatywna przesłanka zastosowania do tego orzeczenia dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej uregulowana w art. 162 § 1 kpa jest odrębna od instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu niezrealizowania na niej zamierzonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, które to postępowanie zostało unormowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na odrębność tych instytucji wskazuje nie tylko ich uregulowanie w odrębnych aktach prawnych, lecz przede wszystkim różne przesłanki, które muszą być spełnione dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (jej bezprzedmiotowość oraz istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji lub bezprzedmiotowość połączona z tym, że wygaśniecie leży w interesie społecznym lub interesie strony) i dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie należało ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w pkt 1 przytoczonego przepisu, a więc czy decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia [...] marca 1973 r. stała się bezprzedmiotowa oraz czy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu już badanie bezprzedmiotowości w/w decyzji wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe stwierdzenie jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż powołany przepis z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Tymczasem decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1973 r. została już wykonana, gdyż własność wywłaszczonych nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czego nie kwestionują także skarżący. Zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości tej decyzji, gdyż jej przedmiotem było właśnie dokonanie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości objętych wywłaszczeniem, która to zmiana już się dokonała. Za niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał twierdzenia zawarte w skardze wskazujące na to, że brak zrealizowania celu wywłaszczenia oznacza bezprzedmiotowość decyzji wywłaszczeniowej, co umożliwia stwierdzenie jej wygaśnięcia. Cel wydania decyzji trzeba rozumieć jako dokonanie zmiany w zakresie stosunków własnościowych i jak wskazano wyżej, cel ten został wykonany. Natomiast celem wywłaszczenia jest zrealizowanie na nieruchomości, której własność została nabyta w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej, konkretnego celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak realizacji takiego celu może stanowić podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz postępowanie toczące się na skutek takiego wniosku jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akta sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów l i II instancji jednoznacznie wskazują, że organy te w sposób prawidłowy ustaliły, a następnie przedstawiły w swoich orzeczeniach wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej, natomiast ustalenia odnośnie realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie ewentualnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinny być dokonywane w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnieśli T. D., B. N., A. B., R. B., M. B., D. B., A. K., M. D., B. W., W. B., A. B., L. B., J. B., M. K., T. T., M. K., K. V., A. B., W. B., M. B., B. B., R. B., M. B., S. B., R. B., J. S., M. Ł., M. B., Ł. B., I. B. i A. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez zaaprobowanie jego niewłaściwej wykładni dokonanej przez organy administracyjne, która pomija całkowicie znaczenie zastosowania tego przepisu sprzecznego z celem określonym w orzeczeniu z dnia [...] marca 1973 r. o wywłaszczeniu, niezrealizowania zamierzonej inwestycji, której zapewnienie realizacji stanowiło cel wywłaszczenia (a nawet całkowitego niezagospodarowania przedmiotowego terenu przez okres ponad 35 lat); 2) art. 136 kpa, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez zaaprobowanie naruszenia tych przepisów, zwłaszcza przez organ II instancji i nieuchylenie decyzji organów administracji publicznej z uwagi na naruszenie tych przepisów poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych faktów świadczących o niezagospodarowaniu terenu zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] marca 1973 r., a także całkowity brak ustaleń co do tych faktów w zakończonym postępowaniu administracyjnym; 3) art. 7 i 77 kpa poprzez aprobowanie nieustalenia w postępowaniu administracyjnym stanów prawnych wywłaszczonych działek; 4) nierozpoznanie zarzutów skarżących zawartych w skardze dotyczących niezagospodarowania terenu, które miało istotny wpływ na treść wyroku, bowiem w przypadku rozpoznania i uwzględnienia powyższych zarzutów Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżone decyzje celem uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym; 5) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez aprobowanie nieustalenia w postępowaniu administracyjnym przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Próba wzruszenie, ostatecznego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] marca 1973 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako parcele katastralne l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. L., w trybie nadzwyczajnym określonym w cytowanym wyżej przepisie art.. 162 kpa nie może przynieść zamierzonego rezultatu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że powyższe orzeczenie stało się bezprzedmiotowe. Zajęte w tej materii stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i w pełni zasługuje na aprobatę. Decyzja wywłaszczeniowa stanowiła podstawę do dokonania zmiany stosunków własnościowych na działkach będących przedmiotem wywłaszczenia i taka była zasadnicza rola tej decyzji. Przejście prawa własności wspomnianych działek gruntu z podmiotów prywatnych na własność Skarbu Państwa oznacza, że cel decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Zrealizowanie celu decyzji wywłaszczeniowej sprawia, ze nie można mówić o jej bezprzedmiotowości., gdyż została ona w całości wykonana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie istnieje możliwość wzruszenia decyzji wykonanej na podstawie wzmiankowanego przepisu, gdyż art. 162 k.p.a z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane a ich wykonanie na sutek określonych zdarzeń faktycznych stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że stać się tak może "z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku , gdy powoduje on taki skutek" ( J Borkowski i B Adamiak Kodeks Postępowania Administracyjnego komentarz wydanie C.H. Beck warszawa 2002r str. 746). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że od celu jaki ma do spełnienia decyzja wywłaszczeniowa ( zmiana właściciela) należy odróżnić realizację celu wywłaszczenia, gdy ten nie zostanie zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, wówczas nożna ubiegać się o jej zwrot na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego wywody skargi kasacyjnej dotyczące niewykorzystania wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia są bez znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 136 k.p.a, 7 k.p.a , 77§1 w zw. z art.140 k.p.a. poprzez aprobowanie nie ustalenia w postępowaniu administracyjnym stanów prawnych wywłaszczonych działek oraz aprobowanie nie ustalenia w postępowaniu administracyjnym przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenie powyższych okoliczności nie ma znaczenia dla oceny bezprzedmiotowości decyzji, a tym samym możliwości zastosowania art. 162 k.p.a czego domagali się skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie. Wskazane okoliczności mogą mieć ewentualnie znaczenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.