I SA/Wa 640/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r. nr [...] wpisującej do rejestru zabytków dom mieszkalny (kamienicę), znajdujący się w R. przy ul. [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 1985 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wpisał do rejestru zabytków dom mieszkalny (kamienicę), znajdujący się w R. przy ul. [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2009 r. A. L. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r. We wniosku Skarżąca podniosła, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 - 3 kpa oraz 108 § 1 kpa. Organ nadzorczy decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. A. L. złożyła wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 - 3 oraz 108 § 1 kpa. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, właściwy organ jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest każde naruszenie prawa, lecz te o charakterze rażącym. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo, a naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy w tym sensie, że spowodowało wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Organ nadzorczy podniósł ponadto, że decyzje o wpisie zabytku do rejestru wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. przedmiotowej decyzji, nie wskazywały w jakich sytuacjach zabytek powinien być wpisany do rejestru, pozostawiając to ocenie organu pierwszej instancji. O rażącym naruszeniu prawa w takim przypadku można by było mówić w sytuacji, gdy na skutek szczególnie istotnego naruszenia ram swobody oceny lub uznania, do rejestru zabytków został wpisany obiekt, który nie posiadał żadnej wartości historycznej, naukowej ani artystycznej. Należy przy tym podkreślić, że fakt ten musiałby być oczywisty, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, organ nadzorczy stwierdził, że w tym zakresie organ administracji również działa w ramach uznania administracyjnego. Minister Infrastruktury podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., oddalił skargę A. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy. W ocenie organu nadzorczego brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z innych przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani też bez podstawy prawnej. Decyzja nie dotyczy także sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu wydania, ani też, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyła A. L., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków przeciwnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, 107 § 1 i 3 kpa, art. 107 § 2 kpa w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19 poz. 101) oraz art. 108 § 1 kpa. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 Kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, która powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27 października 1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy oraz dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury "Dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną". W myśl zaś art. 14 ust. 1 tej ustawy dobra kultury podlegają wpisowi do rejestru zabytków. Przedmiotem ochrony objęte są takie dobra kultury jak m.in. dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od stanu zachowania, jak o tym stanowi art. 5 pkt 1 pow. ustawy. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy dom mieszkalny (kamienica) położona w R. przy ul. [...] odpowiada tym warunkom, co zostało umotywowane w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r. wpisującej do rejestru zabytków powyższą nieruchomość, z której wynika, że jest ona przykładem dziewiętnastowiecznej kamienicy reprezentując tzw. architekturę ceglaną późnej fazy historyzmu. Jest ona położona na większym obszarze objętym ochroną konserwatorska. Zdaniem Sądu wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego na którym znajduje się sporna kamienica nie podważał w żaden sposób celowości wpisania jej do rejestru zabytków. Wydając tą decyzję organ oparł się między innymi na dokumentacji historycznej i fotograficznej z 1981 r. stanowiącej obecnie wkładkę do karty ewidencji zabytków i architektury budownictwa. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zmianami), wynika, że ochronę dóbr kultury sprawują wymienione w tym przepisie organy. Jeżeli zatem jakiś obiekt spełnia przesłanki art. 5 pkt 1 powyższej ustawy, o wpisaniu do rejestru zabytków decyduje Wojewódzki Konserwator Zabytków, przy czym ustawa nie uzależnia takiej decyzji od obligatoryjnego uzyskania opinii biegłych rzeczoznawców (jeśli zabytkowy charakter obiektu nie budzi wątpliwości organu) oraz od zgody właściciela obiektu. Dlatego, też Sąd podzielił stanowisko organu, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 Kpa, uznając zarzuty skargi w tym zakresie za nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem wprost, że organ dokonał oceny spornej kamienicy pod kątem jej wartości konserwatorskiej opisując charakterystyczne cechy, które wpłynęły na jego decyzję o wpisie tego obiektu do rejestru zabytków. Uzupełniająco (poza przedmiotem tej sprawy) Sąd zauważa, że do postępowania zwykłego o wykreślenie przedmiotowej kamienicy z rejestru zabytków została sporządzona w 2008 r. przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w W. specjalistyczna opinia potwierdzająca nadal zabytkowy charakter tej kamienicy znajdującej się w układzie przestrzennym rynku. Opinia ta stanowiła podstawę do odmowy skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/WA 1300/08) oddalił skargę A. L. w tym przedmiocie. Orzecznictwo NSA potwierdza, że organy ochrony zabytków są uprawnione do dokonywania oceny posiadanych przez określony obiekt wartości historycznej bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii oraz do wpisu do rejestru takiego obiektu jeśli jego charakter jest oczywisty i niepodważalny (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r. ISA 1704/00 Lex 82686). Stanowisko takie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Analizując zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wydający decyzję z 1985 r. art. 107 § 1 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z powodu braku uzasadnienia prawnego tej decyzji Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższe naruszenie procedury może być uznane za wadę powodującą stwierdzenie nieważności takiej decyzji wyłącznie wtedy gdy pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy tj., że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść orzeczenia administracyjnego byłaby inna. Taka sytuacja w odniesieniu do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z 1985 r. nie zachodzi. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków zawiera uzasadnienie faktyczne oraz wskazanie podstaw prawnych, dlatego też nie można zdaniem Sądu, uznać że w tym zakresie rażąco narusza prawo. Także zdaniem Sądu rażącym naruszeniem prawa nie jest brak podania przez organ w decyzji przyczyn nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ nadanie takiego rygoru nie jest obligatoryjnym elementem decyzji. Wprawdzie decyzja z dnia [...] października 1985 r. nie zawiera wymaganego przepisem art. 107 § 2 Kpa w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków pouczenia o skutkach wpisu obiektu do rejestru, jednak z akt sprawy wynika, że zainteresowane strony dowiedziały się o powyższym z pisma Biura Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 24 lutego 1986 r., które otrzymały wraz z prawomocną decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Zatem również w tym zakresie nie można uznać, że organ rażąco naruszył obowiązujące prawo. Sąd potwierdza zarzut skargi, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] października 1985 r. narusza art. 107 § 1 w ten sposób, iż nie ma w niej czytelnego imienia i nazwiska osoby wydającej decyzję. Jednak nie budzi żadnej wątpliwości Sądu, że została ona wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., o czym świadczy napis na dole decyzji "Wojewódzki Konserwator Zabytków" oraz okrągła pieczęć z godłem i napisem w otoku "Urząd Wojewódzki w L.". Na podstawie powyższego łatwo ustalić imię i nazwisko osoby pełniącej w tym okresie obowiązki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Dlatego też zdaniem sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe naruszenie art. 107 § 1 Kpa nie jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Reasumując uznać należy, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie wnikliwie i dokładnie rozpatrzyły stan faktyczny i prawny oraz szczegółowo uzasadniły motywy jakimi kierowały się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.