II SA/Łd 328/10

Dnia 9 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 roku przy udziale – sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] [...], po rozpoznaniu odwołania A. Ż. i Prokuratora Rejonowego w P., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania A. Ż. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy w odniesieniu do odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w P.. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na skutek wniosku złożonego przez T. Z. i S. Z., organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej wbudowanej w funkcje mieszkaniowe lub wolnostojącej, zabudowy gospodarczej i garaży wbudowanych, podziemnych lub wolnostojących, wjazdów, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, ogrodzenia terenu, wewnętrznego układu drogowego, dojazdów, podjazdów i dojść wraz z oświetleniem terenu, śmietnikami i elementami małej architektury na działkach Nr ewid. 34/8, 34/16, 37/16, 37/18 i 37/22 położonych w P. przy ul. A Nr 24 i 26 pomiędzy ulicami B. i C. Od decyzji tej odwołanie złożył A. Ż. właściciel działki Nr ewid. 37/14 przy ul. B. 7 oraz Prokurator Rejonowy w P.. A. Ż. wniósł o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż obszar w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem inwestorów stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę ten sam inwestor wybudował na działce sąsiedniej blok wielorodzinny. Oburzenie okolicznych mieszkańców budzi okoliczność uzyskania przez inwestorów kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej. Prokurator Rejonowy w P. zarzucił kwestionowanej decyzji, iż została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zabudowana nieruchomość przy ul. C. 18 pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zlokalizowanego tam budynku wielorodzinnego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1110/04. Zdaniem Prokuratora, w sprawie doszło także do uchybienia treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż działka Nr ewid. 37/18 posiada dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania A. Ż. i utrzymało w mocy decyzję I instancji po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Rejonowego w P. W odniesieniu do kwestii umorzenia postępowania odwoławczego organ wyjaśnił, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na terenie której ma być realizowana inwestycja. Stroną może być także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisów z ewidencji gruntów wynika, że A. Ż. jest właścicielem działki Nr 37/14 przy ul. B. 7 w P., która nie graniczy z żadną z działek objętych wnioskiem inwestorów. Tymczasem zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w I instancji odwołanie służy stronie. Stroną natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy czym, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami innej osoby; od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku osobie nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją takiego pojmowania interesu prawnego jest uznanie, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest stroną wszelkich postępowań dotyczących jego nieruchomości, w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do kwestii utrzymania w mocy decyzji I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie jednoczesnym łącznym spełnieniu następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz.1588). Jak podał organ odwoławczy, organ I instancji, wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził w nim analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Analiza ta obejmuje część tekstową i graficzną. Obszar objęty analizą wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu największej działki terenu objętego wnioskiem inwestorów. Granice tego obszaru uwidoczniono na mapie stanowiącej część graficzną analizy. Z uwagi na charakter wnioskowanej inwestycji analizie poddano istniejącą w obszarze analizowanym, zabudowę mieszkaniową oraz towarzyszącą gospodarczo – garażową. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że spełnione są przesłanki uzasadniające możliwość realizacji planowanej inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Istnieje bowiem przesłanka kontynuacji funkcji (funkcja usługowa stanowi funkcję uzupełniającą w stosunku do dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej), a w oparciu o istniejącą zabudowę można wyznaczyć parametry dla nowej, planowanej zabudowy. Po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych organ stwierdził, iż przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wymienionym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Prokuratora działka Nr ewid. 37/18 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. C., B., jak i nowoprojektowanej, przez działki sąsiednie objęte również wnioskiem, a stanowiące własność inwestorów. Sytuacja taka wypełnia definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, dostęp do drogi publicznej to dostęp bezpośredni do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sprawie nie doszło do pozbawienia Prokuratora udziału w toczącym się postępowaniu. Jak bowiem wskazują akta sprawy, pismem z dnia 4 października 2005 roku Prokurator zgłosił swój udział w przedmiotowej sprawie, z jednoczesną prośbą o wypożyczenie akt sprawy. Akta te zostały przekazane w dniu 10 października 2005 roku. Decyzja I instancji została wydana w dniu [...], a doręczona Prokuratorowi w dniu 29 listopada 2005 roku. W odniesieniu do kwestii oceny, czy zabudowana nieruchomość przy ul. C. pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej, organ napisał, że budynek posadowiony na tej działce został zrealizowany na podstawie ważnej decyzji o warunkach zabudowy, jak również na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Późniejsze uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę nie skutkuje tym, że budynek wielorodzinny nosi cechy samowoli budowlanej. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o uchylenie decyzji II, jak i I instancji wskazując na naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesłuszne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, a nadto do oceny charakterystyki urbanistycznej przyjęto zabudowę działki sąsiedniej w stosunku do której nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2005 roku; - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie A. Ż. statusu strony w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy ma on interes prawny do udziału w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji; - art. 7, 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na niesłusznym przyjęciu, że nie zostały naruszone uprawnienia prokuratora jako uczestnika postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływanej jako ustawa), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 ustawy). W stanie faktycznym sprawy inwestor, będący jednym z uczestników postępowania sądowego wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ po rozpoznaniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy terenu. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Z urzędu Sądowi wiadomo, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym w chwili obecnej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten został przyjęty mocą uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. (Dz. Urzęd. Woj. Łódzk. Nr 330, poz. 2552 ze zm.). Plan ten wszedł w życie z dniem 28 października 2006 roku. Z dołączonego do akt sądowych wypisu z tekstu planu wynika, że na terenie, na którym zlokalizowana jest działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, w zakresie przeznaczenia terenów, obowiązuje: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa, jako podstawowe przeznaczenie terenu, b) usługi wbudowane w bryły budynków mieszkalnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu związane z podstawowymi potrzebami funkcji mieszkaniowej w zakresie: ochrony zdrowia, oświaty, kultury, sportu, wypoczynku, handlu detalicznego, gastronomii itp., jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, c) urządzenia obsługi technicznej, d) wyklucza się: prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej, składowej, hurtowego handlu) zarówno w budynkach, jak i poza nimi oraz przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej). W rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 4 pkt 9 - podstawowe przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie (stanowić minimum 50% powierzchni nieruchomości oraz minimum 50% powierzchni terenu oznaczonego danym symbolem) wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast dopuszczalne przeznaczenie terenu - § 4 pkt 10 - to rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów o danym przeznaczeniu podstawowym, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy zezwalała na budowę: zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej wbudowanej w funkcje mieszkaniowe lub wolnostojącej, zabudowy gospodarczej i garaży wbudowanych, podziemnych lub wolnostojących, wjazdów, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, ogrodzenia terenu, wewnętrznego układu drogowego, dojazdów, podjazdów i dojść wraz z oświetleniem terenu, śmietnikami i elementami małej architektury. Z porównania treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i postanowień decyzji I instancji wynika sprzeczność między tymi aktami w zakresie dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalała na budowę obiektu wielorodzinnego, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ust. 3 ustawy). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (art. 162 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie może budzić wątpliwości deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej na podstawie cytowanego przepisu. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli w stanie faktycznym sprawy od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uznał, że organ I instancji, po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, dopóki nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, powinien na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić wygaśnięcie własnej decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornie organ zaniechał wydania takiej decyzji. Okoliczność taka przesądziła o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji II, jak i I instancji. Sąd uznał, iż z momentem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy wygasła, gdyż jej ustalenia są inne niż przewidziane w tymże planie. Wszak decyzja wydana w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter deklaratoryjny. Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora złożonym podczas rozprawy, inwestor nie występował o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powołując się na kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy. Potwierdza to również pismo załączone do akt sądowych przez stronę skarżącą. Owszem, na działkach, których dotyczyła kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, wybudowano obiekty budowlane. Tym niemniej, zgodnie z powoływanym już oświadczeniem pełnomocnika inwestora, obiekty te zostały wybudowane z powołaniem się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji wskazać należy, że uwzględniając zaprezentowane powody uchylenia kwestionowanych w skardze decyzji, zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Reasumując Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.