I OSK 1247/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Izabela Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 959/08 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 959/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez Gminę L. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) października 2008 r., nr. (...) w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) . W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Starosty Pabianickiego z dnia (...) kwietnia 2008 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, położoną we wsi Z. , oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr (...) , (...) i (...) i przyznaniu tego odszkodowania na rzecz M. P. oraz zobowiązaniu Gminy L. do jego wypłaty, a także odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr (...) i (...) , utrzymał ją w mocy. Decyzją z dnia (...) lipca 2002 r., znak: (...) , Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku M. P. zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi Z. , gm. L., oznaczonej nr (...) , na działki od (...) do (...) . W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że projekt podziału nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z dnia 22 czerwca 1993 r. (Dz.Urz. Wojewody Sieradzkiego nr 13, poz. 41). Wydzielone zaś działki o nr ewid. (...) , (...) , (...) przeznaczone zostały w tym planie pod "drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne" i oznaczone symbolem "KL1/2; KD1/2; KX". A z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia 11 grudnia 2000 r. działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy. W dniu 24 stycznia 2005 r. M. P. wystąpił z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za przejęte przez Gminę L. pod drogi gminne działki o numerach: (...) , (...) , (...) , (...) i (...) . Starosta Pabianicki rozstrzygał sprawę kolejnymi decyzjami, które były kwestionowane przez strony w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania, a organ odwoławczy uchylał je. Gmina L. podejmowała jednocześnie działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żądając stwierdzenia jej nieważności, a następnie uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a., jednak bezskutecznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 maja 2006 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 listopada 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Minister Budownictwa decyzją z dnia 8 czerwca 2007 r. odmówił jej uchylenia. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Starosta Pabianicki rozpatrując sprawę po raz kolejny, ustalił odszkodowanie za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, oznaczoną numerami ewidencyjnymi działek (...) , (...) i (...) , przyznał to odszkodowanie na rzecz M. P. oraz zobowiązał Gminę L. do jego wypłaty, odmówił zaś ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną numerami (...) i (...) . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż działki nr (...) , (...) i (...) , zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział, wydzielone pod drogi, przeszły na własność Gminy L.. Gminę zobowiązano do wypłaty odszkodowania, zaś jego wysokość ustalono, wobec braku uzgodnienia tej kwestii, między właścicielem Markiem Plucińskim, a Gminą L., stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Natomiast działki nr (...) i (...) , objęte księgą wieczystą KW Nr SR1 L/000397119/3, w ocenie Starosty, nie przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji z dnia 24 lipca 2002 r. zatwierdzającej podział. A potwierdza to, w ocenie organu, zapis w ewidencji gruntów, gdzie jako właściciele ujawnione są osoby fizyczne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy L. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bądź jej uchylenie i umorzenie postępowania. Uzasadniając przywołał treść art. 98 ust. 3 w/w ustawy i podkreślił, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie definiuje pojęcia "droga publiczna" stąd należy odwołać się do ustawy do drogach publicznych, jednak organ nie przeprowadził ustaleń w tym zakresie, zatem nie można było ustalić odszkodowania. W ocenie odwołującego, spornym działkom stanowiącym drogę nie nadano statusu drogi publicznej, w konsekwencji ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe i postępowanie powinno zostać umorzone. Odwołujący dodał ponadto, iż M. P. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu, co potwierdza, znajdujące się w aktach sprawy, oświadczenie z dnia 14 grudnia 2000 r. oraz umowa zawarta w dniu 11 grudnia 2000 r. Zwrócił również uwagę na brak wyjaśnienia kwestii wzrostu wartości nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania i w konsekwencji podważył prawidłowość operatu szacunkowego. Decyzją z dnia (...) października 2008 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Przywołał art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dalej przypomniał, iż decyzją Wójta Gminy L. znak: (...) z dn. (...) lipca 2002 r. zatwierdzono podział nieruchomości we wsi Z. , gm. L., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś Minister Budownictwa odmówił jej uchylenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż kwestią niesporną jest, że przedmiotowe działki z dniem gdy decyzja Wójta Gminy L. o podziale stała się ostateczna, przeszły na własność Gminy L., bowiem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano wyraźnie: "droga dz. nr: (...) , (...) , (...) ; KL 1/2, KD 1/2, KX, z zapisem: drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne. Jednocześnie podniesiono, że z mocy art. 105 ust. 4 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy". Nadto dla potwierdzenia tej tezy, Wojewoda powołał się na stwierdzenia zawarte w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Ministra Budownictwa. Decyzja SKO z dnia 29 listopada 2005 r. wskazywała, iż dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązywał w dacie wydania przedmiotowej decyzji miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 17 lipca 2001 r. Nr XXXII1/33O/2OO1, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego z dn. 19 września 2001 r. pod pozycją 165. W planie tym nieruchomość objęta podziałem przeznaczona została w części pod nowe drogi i pod poszerzenie istniejących dróg gminnych (KL, KD, KX). Również Minister Budownictwa w decyzji z dnia 8 czerwca 2007 r. podniósł, że Wójt Gminy L. w swej decyzji wskazał, że z mocy art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących, tj. działki nr nr (...) ,(...) i (...) , przechodzą na własność gminy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Podkreślił jednak, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się odszkodowania mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Podkreślił, iż czynności, na które powołuje się odwołujący, tj. zawarcie umowy oraz złożenie oświadczenia, miały miejsce przed wydaniem decyzji podziałowej. Dodał, iż analiza akt sprawy, w szczególności treść pisma wystosowywanego przez M. P. w dniu 16 stycznia 2004 r., z żądaniem zapłaty i brak odpowiedzi Wójta wskazuje, iż nie doszło między stronami do uzgodnienia kwestii odszkodowania. Kończąc obszerne uzasadnienie organ wywiódł, iż z dniem, gdy decyzja Wójta Gminy L. z dnia (...) lipca 2002 r. stała się ostateczna, działki nr: (...) , (...) i (...) stały się własnością gminy, co wynika wprost z treści decyzji i znajduje oparcie w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy. A wobec tego, że nie doszło do uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem w trybie art. 98 ust. 3 w/w, Starosta Pabianicki, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stosownie do ww. przepisu, słusznie ustalił odszkodowanie decyzją według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2008 r. wynika bowiem, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosi 169 560 zł i ustalona została według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale tj. (...) lipca 2002 r. Organ wyjaśnił, w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy ustosunkowując się do zarzutu radykalnej zwyżki wartości nieruchomości, iż wzrost wartości spowodowany był gwałtownym wzrostem cen od końca 2006 r. wszystkich rodzajów nieruchomości (lokalowych, gruntowych zabudowanych i niezabudowanych) w kraju, w tym również w województwie łódzkim i w gminie L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. wniosła o uchylenie powyższych decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 98 ust. 3, art. 130, art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż pierwszorzędną rzeczą w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia (...) lipca 2002 r. wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze. W szczególności, czy działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: (...) , (...) , (...) , (...), (...) miały status prawny drogi publicznej i tym samym, czy przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Z. i działkę nr ew. (...) wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001 r. Rady Gminy L. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 188 z dnia 19 września 2001r. pod poz. 2764: działka nr (...) zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolem KD1/2 - ulica dojazdowa i KX - ciąg pieszo jezdny, działka nr (...) , (...) /47, (...) symbolem KL1/2 - ulica lokalna, zaś działka nr (...) symbolem 5RP - użytkowanie rolne jako podstawowe przeznaczenie terenu, zakaz wtórnych podziałów, zakaz lokalizacji zabudowy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mimo że zapadła w dniu (...) lipca 2002 r., kiedy obowiązywał wyżej powołany plan miejscowy, powoływała się na zgodność stanowiącego jej podstawę projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z dnia 22 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Wojewody Sieradzkiego nr 13, poz. 41). Wskazywała, iż wydzielone działki (...) , (...) , (...) przeznaczone zostały w tym planie pod "drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne" i oznaczone symbolem "KL1/2; KD1/2; KX". Nie wypowiadała się o przeznaczeniu wydzielonych działek o numerach (...) i (...) . Sąd pierwszej podniósł, iż z porównania postanowień obu tych aktów tj. prawa miejscowego z 2001 r. i decyzji zatwierdzającej podział z 2002 r. wynika, że odmiennie zostało określone przeznaczenie działki nr (...) , a plan rozstrzyga również o przeznaczeniu działek (...) i (...) pod drogi - ulicę lokalną. Działka zaś (...) w decyzji wskazana jako droga z oznaczeniem "KL1/2; KD1/2; KX", w załączniku graficznym do tej decyzji wykonanym na mapie sytuacyjnej z projektem podziału widnieje na terenie oznaczonym symbolem ,,RP", czyli koresponduje z przeznaczeniem jej w planie miejscowym z 2001 r. pod użytkowanie rolne z zakazem wtórnych podziałów i lokalizacji zabudowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji odmienność i brak precyzji, we wskazanych aktach, w określeniu przeznaczenia działek, za które odszkodowania żąda skarżący, wymagało od organu wnikliwej analizy i dokładnego zbadania prowadzącego do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wykazania, że działki (...) , (...) , (...) , za które organ ustalił odszkodowanie miały status dróg publicznych i przeszły na własność Gminy L., zaś działki o numerach (...), (...) nie zostały wydzielone pod drogi o takim charakterze i nie mogły zmienić ex lege właściciela. Inne natomiast ustalenia wynikają ze wskazanych dokumentów, które zostały załączone do akt administracyjnych, a nie zostały przez organ właściwie ocenione w zakresie żądań strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uznanie drogi za publiczną na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie ustawy o drogach publicznych, musi być jednoznaczne, bez jakichkolwiek domniemań. O ile decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mogła rozstrzygać o wydzieleniu działek pod drogi publiczne, co z jej treści wprost nie wynika, o tyle zawarty w jej uzasadnieniu zapis, iż "z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia 11 grudnia 2000 r. działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy" nie ma żadnego znaczenia prawnego. O przejściu prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie orzeka się decyzją, lecz przewłaszczenie to następuje z mocy prawa. Ponadto, powołany przepis art. 105 ust. 4 u.g.n. nie dotyczy materii rozstrzyganej niniejszą decyzją. Zamieszczony jest on w rozdziale 2 "scalenie i podział nieruchomości" i stanowi, że działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1. Regulacja ta nie mogła więc mieć zastosowania do zagadnienia rozstrzyganego decyzją zatwierdzającą podział, a przytoczenie jej w decyzji nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przy ustalaniu prawa do odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne nie ma znaczenia zapis wynikający z ewidencji gruntów, który w odniesieniu do działek o numerach (...) , (...) , (...) wskazywał jako właściciela Gminę L. i określał te działki jako "drogi powszechnego korzystania". Ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i ich właścicielach lub osobach władających tymi gruntami, nie zaś dowód przejścia prawa własności na rzecz Gminy. Rejestr gruntów nie tworzy stanu prawnego, podobnie jak wpis w księdze wieczystej prawa własności, a stan ten jedynie ujawnia. Nie ma więc znaczenia, że jako właściciel działek (...) i (...) ujawniona jest jakaś osoba fizyczna. W przypadku, gdy zostanie ustalone, że działki te przeszły na własność gminy jako wydzielone pod drogi publiczne, będzie to podstawą do naniesienia zmian w ewidencji oraz wpisu wzmianki o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. O przejściu prawa własności na rzecz Gminy L. i tym samym o statusie wydzielonych działek jako dróg publicznych nie mogły też stanowić, ani potwierdzać tego stanu, jak argumentował Wojewoda w motywach swojego rozstrzygnięcia, orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Ministra Budownictwa wydawane w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zawarte w tych aktach stwierdzenia, co do charakteru wydzielonych działek i ich przewłaszczenia na rzecz Gminy nie tworzyły w tym zakresie prawa, a jedynie rozstrzygały o istnieniu w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W konsekwencji wobec braku ustaleń w zakresie statusu wydzielonych dróg i określenia, czy i za które działki przysługuje ewentualne odszkodowanie, przedwczesnym jest ocena prawidłowości sporządzonej wyceny poszczególnych działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - zwanej dalej p. u. s. a. w związku z art. 3 § 1 p. p. s. a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez niewskazanie, które z przepisów prawa procesowego zostały przez organ administracji naruszone, a nadto poprzez uchylenie się od kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami w tej części, w której zaskarżona decyzja jest procesowo poprawna; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez niewyjaśnienie w motywach rozstrzygnięcia, które z norm prawa procesowego zaskarżona decyzja narusza, a w szczególności niewskazanie, które z przepisów K.p.a. zostały naruszone. 3. niewłaściwe niezastosowanie art. 151 p. p. s. a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym niezastosowaniem art. 7 k. p. a. i 77 § 1 k. p. a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy istniały podstawy do oddalenia skargi w części, ponieważ zaskarżona decyzja w zakresie działek nr (...) i nr (...) nie narusza prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 7 k. p. a. i 77 § k. p. a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy istniały odstać do uwzględnienia skargi jedynie w części, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w całości, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy 5. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p. p. s. a. w związku z art. 7 K p. a., art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został nieustalony w postępowaniu administracyjnym w zakresie działek nr (...) i nr (...) , co oceniono jako naruszenie prawa procesowego, poprzez przyjęcie, iż niewyjaśnione zostało, czy działki te przeszły na własność gminy i czy zostały wydzielone pod drogi publiczne. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał, które z przepisów postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co miało istotny wpływ, na wynik sprawy. Ponadto w ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uchylił się od kontroli legalności zaskarżonego aktu pod kątem trafności zastosowania norm prawa materialnego, to jest dyspozycji art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami. W części dotyczącej działek nr (...) i (...) , a więc tej części decyzji, która nie została przez Sąd uznana za wadliwa, należało taką kontrolę przeprowadzić. W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji nie podał, w czym upatruje naruszenia prawa procesowego zaskarżonej decyzji. Nie wskazał w szczególności, z jakich przyczyn uznał decyzję za wadliwą także w zakresie ustalenia odszkodowania za działki nr (...) i nr (...) . Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie zakwestionował ani okoliczności przeznaczenia tychże działek pod drogi gminne w planie miejscowym, ani też faktu wydzielenia ich pod drogi na podstawie decyzji administracyjnej Wójta Gminy L.. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, że pozostały w postępowaniu administracyjnym do wykonania jakiekolwiek czynności wyjaśniające przeznaczenie wymienionych działek, które to braki uniemożliwiałyby przyznanie skarżącemu odszkodowania w obecnym stanie sprawy. Z tego powodu nie można było uznać, że zaskarżona decyzja w podanym zakresie narusza jakiekolwiek normy procesowe, a zwłaszcza że konieczne jest uzupełnienie czynności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, iż tylko jeden z zarzutów skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. Jest on usprawiedliwiony o tyle, że Sąd pierwszej instancji poza szczegółowym wyjaśnieniem kiedy działki wydzielone w trybie art. 98 ust. 1 U.g.n. pod drogi gminne przechodzą na własność gminy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez brak takich ustaleń. Jednakże pomimo zaistniałego uchybienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, zatem wniesiona skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Poza powołanym art. 141 §4 P.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej skupiają się w głównej mierze na wykazaniu przez kasatora braku podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) października 2008 r. w części odnoszącej się do wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za przejęte na własności gminy L. działki nr. (...) i (...) . Mając na uwadze powyższe należy podnieść, iż głównym powodem uchylenia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Starosty Pabianickiego była konieczność ustalenia charakteru prawnego działek (...) , (...) i (...) . Ten argument został przez Sąd pierwszej instancji zaakceptowany w sposób trafny. Rzeczywiście w postępowaniu administracyjnym w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśniono czy działki o nr. (...) i (...) mają status dróg publicznych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych następuje w drodze stosownego aktu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Tymczasem jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji decyzja podziałowa z dnia (...) lipca 2002 r. nie spełnia podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr. (...) i (...) jako drogi publiczne, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie przejścia ww. działek na własność gminy, a ponadto w odniesieniu do działki (...) jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 17 lipca 2001 r. W związku z powyższym na organach administracyjnych spoczywał obowiązek szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a czego w niniejszej sprawie nie dokonano. Zatem Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przyjął, iż w niniejszej sprawie zaistniała konieczność uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) października 2008 r. w całości, a zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii tj. art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 141 § 4 P.p.s.a. są bezpodstawne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.