II OSK 478/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J., A. M., G. S., B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 454/10 w sprawie ze skargi G. J., A. M., G. S., B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2010 r. nr rep. [...] w przedmiocie scalenia gruntów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 454/10, oddalił skargi G. J., A. M., G. S. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta C. na podstawie art. art. 2, 8, 9, 10, 24, 25, 26, 27, 28 i 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. – zwanej dalej ustawą scaleniową) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu [...] gm. K. o ogólnej powierzchni 280,06 ha, sporządzony i wykazany na mapie oraz w rejestrze klasyfikacyjno-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez geodetę E. Z. Jednocześnie zatwierdził protokół zasad i warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia sporządzony dnia [...].10.2009 r. i postanowił istniejące wpisy odnośnie obciążeń przenieść bez zmian z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele gospodarstwa nr [...] - G. J., A. M., G. S. i B. G., podnosząc, iż w sposób nieuzasadniony zmniejszono im powierzchnię posiadanych gruntów, ale również zaproponowano działki gorsze i dalej położone niż przed scaleniem. Do scalenia zostały wniesione działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,6841 ha i wartości szacunkowej określonej bez uzgodnienia z zainteresowanymi na poziomie 125 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia natomiast przyznano im działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,7762 i wartości 126,90 jednostek szacunkowych. Różnica jednostek szacunkowych przed i po scaleniu nie przekracza 3%, zatem co do zasady otrzymały odpowiedni ekwiwalent, jednakże zdaniem odwołujących błędnie oszacowano wartość poszczególnych działek. czym naruszono art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Wskazano, że nigdy nie zwołano ogólnego zebrania właścicieli gruntów celem podjęcia uchwały o zasadach szacowania gruntów ani też ogólnego zebrania celem zatwierdzenia zasad szacowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając za chybione zarzuty odwołania dotyczące zarówno naruszenia zasad postępowania scaleniowego jak i rozliczenia wartości gruntów. Organ wskazał, iż postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek mieszkańców postanowieniem Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. W trakcie tego postępowania wybrano członków rady scalenia i dokonano ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów, określenia wartości dla poszczególnych klas bonitacyjnych z uwzględnieniem ich położenia i innych czynników mających wpływ na wartość gruntu. O zebraniach których przedmiotem były wskazane czynności zawiadomiono mieszkańców poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i wsi K. Z wykazu sporządzonego w dniu 17 marca 2009 r. wynika, że uwag i skarg na opracowany szacunek nie wniesiono. Następnie sporządzono projekt scalenia gruntów, z którym zapoznano uczestników scalenia. Następnie G. J., Ż. J., K. J., G. S., B. G. i A. M. wniosły zastrzeżenia do pracy geodetów i sposobu okazania projektu scalenia. Uwagi te zostały rozpatrzone przez powołaną do tego celu komisję z udziałem stron zainteresowanych. Kolegium wskazało, iż odwołujące przed scaleniem posiadały działki o łącznej powierzchni 1,6841 ha i wartości 123,36 jednostek szacunkowych, natomiast po scaleniu zaprojektowano dla nich działki o łącznej powierzchni 1,7762 i wartości 126,90 jednostek szacunkowych. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy scaleniowej, przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem. Te zasady zdaniem Kolegium zostały zachowane. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły G. J., A. M., G. S. i B. G., reprezentowane przez radcę prawnego, podnosząc, iż decyzja ta narusza przepisy zarówno k.p.a. jak i ustawy scaleniowej. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ zaniechał wezwania do udziału w postępowaniu geodety i ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżące podniosły, iż w ramach przedmiotowego postępowania chciały tylko i wyłącznie prawidłowego ustalenia granic posiadanych działek oraz urzędowego potwierdzenia istnienia drogi na ich gruncie i jej wydzielenia jako gruntu gminnego oraz wydzielenia działki na której znajduje się kapliczka w związku z faktem, że służy ona celom kultu religijnego i wobec częstych zgromadzeń na tym terenie działka ta straciła jakiekolwiek cechy związane z uprawami rolnymi. Nieprawidłowo, zdaniem skarżących, została podjęta uchwała w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Wadą postępowania jest również brak zawiadomienia wszystkich uczestników scalenia o prowadzonym z wniosku skarżących postępowaniu odwoławczym. Stroną w postępowaniu o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji są nie tylko skarżące lecz wszyscy właściciele gruntów objętych scaleniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie, podnosząc, iż w gospodarstwie skarżących w wyniku scalenia grunty zostały wydzielone prawidłowo z zachowaniem zasad zawartych w ustawie scaleniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, uznając, że organ administracji wydał prawidłową decyzję, pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Skarżące podpisały się pod wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego. Postanowienie Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 marca 2007 r. oraz wywieszone w dniach od 16 października 2006 r. do 30 października 2006 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. oraz wsi J. Na tym zebraniu wybrano 5 osobową radę uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej) oraz poinformowano o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy scaleniowej. Na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy upoważniono geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. E. Z. do szacowania gruntów i opracowania projektu ich scalenia. Uczestnicy scalenia w dniu [...] lutego 2007 r. podjęli uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów, a następnie wyniki oszacowania gruntów ogłoszono i udostępniono do publicznego wglądu w dniach od 9 do 17 marca 2009 r. Uwag i skarg na opracowany szacunek nie wniesiono. Zebranie uczestników scalenia w dniu [...] marca 2009 r. podjęło uchwałę wyrażającą zgodę na dokonany szacunek gruntów. Po przyjęciu oszacowania gruntów i zapoznaniu się z projektem scalenia, zastrzeżenia wnieśli współwłaściciele gospodarstwa nr [...] i skarżące – współwłaścicielki gospodarstwa nr [...]. Komisja powołana w trybie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej uwzględniła w całości żądania współwłaścicieli gospodarstwa nr [...] poprzez dokonanie wykarczowania zakrzaczenia na działce nr [...], niwelację terenu i likwidację studni. Natomiast zastrzeżeń skarżących nie uwzględniła, gdyż nie wyraziły one zgody na przedstawione im propozycje. Decyzja Starosty C. z dnia [...] grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2010 r., i wywieszona na tablicach ogłoszeń na terenie wsi J. i w Urzędzie Gminy K. w okresie do 16 stycznia 2010 r. do 1 lutego 2010 r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Odnosząc się natomiast do obszernych zarzutów skargi Sąd uznał, iż żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżące przed scaleniem były współwłaścicielkami 5 działek o nr nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,6841 ha i wartości szacunkowej 123,36 jednostek szacunkowych. W zamian za te grunty wydzielono im grunty także w 5 działkach o nr nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,7762 ha oszacowane na wartość 126,90 jednostek szacunkowych. Zdaniem Sądu, bezspornym jest, iż grunty przyznane skarżącym posiadają nie tylko większy areał ale również większą wartość szacunkową. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżące otrzymały grunty o równej wartości szacunkowej, a więc zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że przyznane działki są "gorsze", wskazał, że utworzona w wyniku scalenia działka nr [...] (pow. 0,37 ha) to faktycznie należąca do skarżących przed scaleniem działka nr [...] (pow. 0,36 ha). Działka nr [...] odpowiada położeniem działce nr [...], której jedynie zmniejszono powierzchnię działki o ok. 0,14 ha, w związku wytyczeniem drogi gminnej od strony południowej działki. Zmniejszeniu o ok. 0,07 ha uległa również powierzchnia działki nr [...] przed scaleniem, po scaleniu nr [...]. Odnośnie tych działek nie są również zasadne zarzuty dotyczące błędnej klasyfikacji tych działek. Faktycznie działka nr [...] ma nieznacznie (ok. 0,03 ha) większą powierzchnię sklasyfikowaną jako łąka, nie oznacza to jednak naruszenia prawa, bowiem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej, a nie o takiej samej klasie, co przed scaleniem. Tytułem wskazanego uszczerbku w powierzchni posiadanych gruntów przyznano skarżącym działkę nr [...] (pow. 0,28 ha), która chociaż oddalona od pozostałych gruntów, jest w korzystniejszym kształcie z zapewnionym niezależnym dojazdem poprzez odpowiednio zaprojektowaną sieć dróg. Tym samym, zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skarżących co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co zostało prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez zaniechanie wezwania geodety do odniesienia się do zarzutów wniesionego przez skarżące odwołania. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 23, art. 25 i art. 27 ustawy scaleniowej poprzez ich pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania, na co jednoznacznie wskazuje analiza akt sprawy. Sporządzony projekt scalenia gruntów został okazany uczestnikom scalenia w dniach 29-30 października 2009 r. o czym zostali oni we właściwy sposób poinformowani. W zakreślonym terminie skarżące wniosły zastrzeżenia, które z zachowaniem przepisów ustawy scaleniowej zostały, przy udziale skarżących, rozpatrzone. Nieuzasadniony jest również zarzut co do sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy scaleniowej. Z przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Analiza tego przepisu nie daje jednak podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia w jednym dniu pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, w sytuacji, gdy w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 752/09 niepubl.). Bezpodstawny jest również zarzut błędnego ustalenia stron postępowania odwoławczego, a to głównie z tej przyczyny, iż skarżące nie są uprawnione do zgłaszania takowego zarzuty dotyczącego praw innych podmiotów. Sąd stwierdził, iż nie można zarzucić organom zarówno naruszenia procedury scaleniowej jak i dowolności przyjętych rozwiązań. Kontrola Sądu w stosunku do decyzji administracyjnych, przedmiotem których jest scalenie gruntów, obejmuje ocenę realizacji warunków określonych w ustawie. Decyzje te mają jednak charakter decyzji uznaniowych. Powoduje to ograniczony charakter tej kontroli w kwestiach merytorycznych, które, pozostawione uznaniu administracyjnemu, nie są wyraźnie określone jako składniki norm materialnoprawnych. W tych kwestiach kontrola ta koncentruje się na ocenie, czy decyzje te nie posiadają cech dowolności, czy nie przekroczone zostały granice uznania, a interesy prezentowane w ramach scalenia zostały należycie wyważone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły G. J., A. M., G. S. i B. G. reprezentowane przez adw. E. H., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1.art. 1 oraz art. 3 i § 2 pkt 2 i 4 p.u.s.a. poprzez wadliwe wykonanie sądowej kontroli zgodności z prawem postępowania scaleniowego w zakresie spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania scaleniowego we wsi J. gm. K. jak i zgodności z wymogami proceduralnymi i kompletności postanowienia Starosty z dnia [...] października 200r. i uznanie, że zarówno złożony wniosek podpisany przez Wójta Gminy i Sołtysa wsi o przeprowadzeniu scalenia jak i wydane postanowienie Starosty w tym względzie spełniają wymogi z art. 3 ust.1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) a nadto uznanie wykonanych czynności związanych z postępowaniem scaleniowym za zgodnych z ustawą w sytuacji niekompletności powołanej komisji ds. szacunku ( brak przedstawiciela organizacji społecznej rolników, braku adnotacji w sporządzonych protokołach o ich odczytaniu i przyjęciu przez zebranych jako zgodnych z faktycznym przebiegiem zebrania; 2. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie analizy dokumentów związanych z postępowaniem scaleniowym w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a dotyczącym braku list obecności ( lub ich skserowaniu) na zebraniach braku podpisów pod uchwałami, braku listy uczestników postępowania scaleniowego ( z protokołu okazania bez daty sporządzenia i bez listy obecności) oraz braku oceny tych okoliczności przez SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr rep. [...]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w trakcie postępowania scaleniowego art. 1, art. 2 ust. 4, art. 3.2, art. 8, art. 9 ust. 1 i 2; 10, 13 ust. 1, 2, 3, art. 27 ustawy o s.w.g. oraz art. 35 Prawo geodezyjne kartograficzne i zaniechaniu rozpoznania i oceny uchybień formalnych związanych z uczestnictwem w zebraniach i sporządzonymi protokołami bez daty ich sporządzenia, a przede wszystkim nie sprawdzenie, czy udostępniony przez Sołtysa lokal własny o pow. ok. 35 m2 na zebrania uczestników postępowania mógł pomieścić 100 osób lub chociażby pięćdziesiąt osób zapewniał realną możliwość obradowania, podejmowania uchwał, a przede wszystkim głosowania. Pełnomocnik skarżący stwierdził, że wszystkie opisane powyżej uchybienia proceduralne miały bezpośredni wpływ na treść wydanego i skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 4. art. 1 ustawy o s.w.g. poprzez uznanie przez WSA w Lublinie, że decyzja Starosty utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. spełnia cele scalenie określone w tym przepisie mimo, że nie doszło do likwidacji tzw. " szachownicy gruntów", nie dokonano aktualizacji klasyfikacji gruntów, nie dokonano aktualizacji klasyfikacji gruntów, nie wydzielono działki przeznaczonej dla miejsca kultu, a przede wszystkim wraz z postanowieniem o wszczęciu postępowania nie przedłożono zainteresowanym wstępnego projektu i celów tego postępowania, aby możliwe było przewidzenie przynajmniej w przybliżeniu przyszłego ukształtowania działek składających się na poszczególne gospodarstwa; - naruszenie art. 2 ust. 4, art. 3.2, art. 8, art. 9 ust.1 i 2, 10, 13 ust.1, 2, 3, art. 27 ustawy o s.w.g. w zw. z art. 34 Prawa geodezyjne i kartograficzne poprzez: - nieuznanie i niewyodrębnienie gruntu pod kapliczką jako miejsca kultu, z którego korzystają mieszkańcy wsi; zaniechanie zbadania i niewskazanie, że postanowienie Starosty wszczynające postępowanie scaleniowe uzasadnione jest wskazanym przez wnioskodawców celem, ani łącznie jako podający się za właścicieli gospodarstw rolnych w ilości 106 osób, tj. realnych uczestników postępowania posiadają więcej niż 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem w sytuacji baku danych z ewidencji gruntów w tym zakresie: ustalenia wartości szacunkowej na podstawie danych z ewidencji gruntów nie zaś na podstawie realnie użytkowanych gruntów ( grunt rolny zamiast łąka); braku dowodów na sposób i procedurę powołania rady scalenia; braku w Komisji doradczej ds. szacunku przedstawiciela społeczno-zawodowej organizacji rolników; brak dowodów na procedurę podjęcia uchwały określonej zasady szacunku gruntów; braku dowodów w postaci listy obecności na II zebraniu w sprawie zgody na dokonany szacunek gruntów; uznania za zgodne z wolą ustawodawcy wyznaczenie obu zebrań dotyczących szacunku gruntów na dzień w odstępie jednej godziny czasu. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacji są usprawiedliwione. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów art. 1 u.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) określony jest zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości sprawowanej przez sądy administracyjne, natomiast kryterium tej kontroli określa § 2 tego artykułu. Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego postępowania scaleniowego, albowiem, jak trafnie zarzucono w kasacji, w ogóle nie podał ocenie postanowienia Starosty C. z dnia [...] października 2006 r. [...] pod względem jego zgodności z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych. Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy Starosta C. w pkt 1 postanowienia z dnia [...] października 2006 r. prawidłowo określił obszar gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, położonych w obrębie K., podając ich powierzchnię 281,4425 ha, skoro tę powierzchnię sprostował na 280,06 ha postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nr [...] wydanym na podstawie art. 113 § 1 i 2 kpa. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać kontroli legalności zarówno postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r., jak też późniejszego postanowienie z dnia [...] września 2009 r. Do takiego działania upoważniał Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a, jak i art. 3 § 1 p.ps.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Nie objęcie kontrolą legalności wskazanych wyżej postanowień Starosty C., które jako akty stanowiące o zakresie prowadzonego postępowania scaleniowego w istocie determinują prawidłowość całego przeprowadzonego postępowania scaleniowego, świadczy o wadliwym wykonaniu kontroli działalności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w doktrynie przez Z. Czarnika (w artykule "Przedmiot postępowania scaleniowego", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 3(30), s. 42 i nast.), że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowo określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Zatem niedopuszczalna jest zmiana powierzchni obszaru scalenia w trybie art. 113 kpa. Trafnie również wywodzi skarga kasacyjna, że w ramach sprawowanej kontroli administracji publicznej Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy Starosta C. w sposób prawidłowy powołał komisję doradczą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jak również nie dokonał oceny, czy działka nr [...] (po scaleniu działka nr [...]) w świetle art. 2 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, podlegała scaleniu, z uwagi na fakt zabudowy jej kapliczką, która to działka z tego względu, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, jest miejscem kultu okolicznych mieszkańców. Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, co do sposobu podejmowania uchwał i sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust.1 tej ustawy. Z art. 13 ust. 2 tej ustawy wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 marca 2010 r. , sygn. akt II OSK 752/09 ( publikowany w cbois.nsa.gov.pl.) wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż analiza tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Z uwagi na uwzględnienie skargi ze względu na najdalej idące zarzuty poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają pozostałe zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.