I SA/Op 400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P.U.H. [...] Spółka jawna w Opolu na pozostawienie przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 28 maja 2010 r., nr DPO.VIII.AA.02182-1-52/10 bez rozpatrzenia protestu w przedmiocie dofinansowania wniosku złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu 14 września 2009 r. P.U.H. [...] Spółka jawna w O. złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Regionalnego (OCRG) – Instytucji Pośredniczącej II stopnia – wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa obiektu hotelowo konferencyjnego celem poszerzenia oferty turystycznej [...] w G.". Na etapie oceny merytorycznej II stopnia projekt został oceniony pozytywnie i otrzymał 54 punkty, uzyskując 55,67 % maksymalnej liczby punktów Jednakże z uwagi na wyczerpanie alokacji ( środków na dofinansowanie projektu) pismem z dnia 22 kwietnia 2010r. nr DPO.JSZ-520-6-037/09 OCRG poinformowało wnioskodawcę, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej, a jego dofinansowanie będzie możliwe w przypadku pojawienia się oszczędności przetargowych lub przesunięcia środków złożonych w innych działaniach RPO WO 2007-2013. Wnioskodawca wnosząc protest do Instytucji Zarządzającej, w związku z pismem OCRG z dnia 22 kwietnia 2010r. nr DPO.JSZ-520-6-037/09 OCRG, wprawdzie jak sam wskazywał nie neguje samego faktu wyczerpania dostępnej alokacji i nieumieszczenie projektu na liście wybranych projektów do finansowania przez ZWO, ale zarzucił zaniżenie w ramach dokonanej oceny projektu udzielnej punktacji. W tym kontekście wskazywał na brak możliwości weryfikacji części z zastosowanych kryteriów z uwagi na niepodanie do publicznej wiadomości sposobu naliczania punktów na bazie kryterium rankingowania. Takie działanie w ocenie strony narusza zasadę jawności i transparentności w procesie wydatkowania funduszy pomocowych UE, a także narusza zasadę równego traktowania wnioskodawców. W dalszej części protestu przestawiono szczegółowo poszczególne kryteria, ilość przyznanych projektowi punktów i określono kierowane pod ich adresem zarzuty, ze wskazaniem , w jakim zakresie dokonano oceny projektu w nieprawidłowy sposób. Instytucja Zarządzająca (dalej:IZ) pismem z dnia 28 maja 2010 r. nr DPO.VIII.A.A..02182-1-52/10, powołując się na art.30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o z.p.p.r.] oraz na Wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zm. – dalej jako: [Wytyczne] pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Motywując powyższe stanowisko wskazała, że zgodnie z rozdziałem 2 Wytycznych pn. Procedura odwoławcza na etapie przedsądowym pkt 2.1 pn. Definicja i zakres przedmiotowy protestu: protest to zakwestionowanie przez wnioskodawcę oceny wniosku o dofinansowanie projektu poprzez złożenie pisemnego wystąpienia do IZ o przeprowadzenie postępowania dotyczącego ponownej weryfikacji przeprowadzonej oceny pod kątem jej zgodności z kryteriami wyboru projektów w ramach RPO WO 2007-2013, opisanych w Uszczegółowieniu, w celu skierowania go do dalszego etapu oceny. Natomiast z pkt 2.2 wynika, że protest może złożyć wnioskodawca, który został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie projektu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wniosek o dofinansowanie nie podlegał negatywnej ocenie, gdyż uzyskał powyżej 50 % maksymalnej liczby punktów, protest należało pozostawić bez rozpatrzenia. W ocenie IZ negatywną oceną projektu nie jest sytuacja, gdy wyniki dokonanej oceny projektu są pozytywne i umożliwiają jego zakwalifikowanie do dofinansowania, jednakże nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji. Zauważono jednocześnie, że w ramach złożonego protestu strona de facto ubiega się o dokonanie weryfikacji dokonanej uprzednio merytorycznej oceny projektu, co jest niezgodne z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej. Równocześnie, udzielono stronie szczegółowych wyjaśnień, co do stosowanej metodologii w odniesieniu do kryteriów rankingowania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pozostawienie przez Instytucję Zarządzającą protestu bez rozpatrzenia, skarżąca wskazując na art. 30c ustawy o z.p.p.r., domagała się stwierdzenia jego nieważności i przywrócenia protestu do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie pozostawienie złożonego protestu bez rozpatrzenia narusza przepisy ustawy o z.p.p.r. oraz zapisy Wytycznych, w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalane dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r (znak MRR/H/23(2)08/2009 z 11 sierpnia 2009r.) W Wytycznych tych za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa Opolskiego wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Wskazując na art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r., zakwestionował bowiem samo uprawnienie skarżącej do wniesienia protestu, w sytuacji gdy złożony przez nią wniosek był poddany pozytywnej ocenie, uzyskując powyżej 50 % maksymalnej liczby przewidzianych punktów . Zgodnie zaś z powołanym przepisem środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego mogą być wniesione jedynie w przypadku negatywnej oceny projektu. W związku z tym skarżącym nie przysługiwała także skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywanych przez pełnomocnika organu, w udzielonej odpowiedzi na skargę, Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi z punktu widzenia kryterium określonego w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r. (przeprowadzenie oceny projektu w sposób nienaruszający prawa) Sąd administracyjny obowiązany jest badać jej dopuszczalność według przesłanek opisanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.], który nie został wyłączony przepisem art. 30e ustawy o z.p.p.r. Powoduje to konieczność ustalenia, czy nie występuje jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu administracyjnego (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Jednym z warunków skutecznego złożenia skargi jest zatem złożenie tej skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dodatkowo, w myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawą taką jest powołana na wstępie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z której przepisów wynika przedmiot kontroli sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Stwierdzić należy, że przedmiotem tym jest ocena projektów wyłonionych w trybie konkursu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Wynika to z unormowania zawartego w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r., który stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Celem doprecyzowania przedmiotu tej kontroli należy także uwzględnić przepisy normujące procedury odwoławcze. I tak w myśl art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W systemie realizacji RPO WO na lata 2007-2013, do którego w zakresie określenia środków odwoławczych odsyła wyżej wskazany art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r. przewidziano, że w ramach procedury konkursowej dopuszcza się złożenie przez wnioskodawcę jednego środka odwoławczego – protestu, który może być wniesiony na każdym etapie oceny wniosku po otrzymaniu informacji o wynikach jego weryfikacji. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia protestu wnioskodawca ma możliwość wniesienia skargi do WSA w Opolu. Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że przesłanką wniesienia skargi do sądu jest negatywny wynik procedury odwoławczej (nieuwzględnienie środka odwoławczego) w odniesieniu do negatywnej oceny projektu. Zatem negatywna ocena projektu stanowi przesłankę dopuszczalności środka odwoławczego i w konsekwencji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tą ocenę. Z powyższego wynika, że samo pozostawienie środka odwoławczego (tutaj: protestu) bez rozpatrzenia z uwagi na jego niedopuszczalność ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia "proceduralnego" i jako takie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi ono "negatywnej oceny projektu". Pozostawienie protestu bez rozpatrzenia nie należy również do kategorii aktów lub czynności (bezczynności) wymienionych w punktach 1-3, 4a-8 artykułu 3 § 2 p.p.s.a., gdyż w myśl art. 37 ustawy o z.p.p.r. w postępowaniu dotyczącym ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a w myśl art. 30g ustawy o z.p.p.r. informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnej. Ponadto, na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17.02.2010 r., III SA/Gl 369/10, potwierdzeniem niemożności zaskarżania tego typu rozstrzygnięć "proceduralnych" jest także to, że w przepisie art. 30b ust. 5 ustawy o z.p.p.r. ustawodawca nie wskazał na obowiązek pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego - odmiennie niż uczynił to w art. 30b ust. 4 tej ustawy. Omawiane rozstrzygnięcie "proceduralne" nie może być również zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie odesłania zawartego w art. 30e ustawy o z.p.p.r., gdyż nie ma ono charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi skarżącą mogła uczynić wyłącznie ocenę projektu, jako że z zapisów art. 30c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 30b ust. 1 omawianej ustawy wynika, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie sądowej kontroli jedynie w przypadku merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie. W świetle treści skargi nie budzi wątpliwości, że skarżąca jej przedmiotem objęła nie samą ocenę merytoryczną projektu, ale rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej z dnia 28 maja 2010 r. nr DPO.VIII.A.A..02182-1-52/10 o pozostawieniu jej protestu bez rozpatrzenia i wskazując na art. 30c ustawy o z.p.p.r., domagała się stwierdzenia jego nieważności i przywrócenia protestu do ponownego rozpatrzenia. Celem zatem wywiedzionej skargi było nie samo zakwestionowanie prawidłowości dokonanej oceny projektu, ale spowodowanie, aby ocena taka została zweryfikowana przez Instytucję Zarządzającą w ramach ponownego rozpoznania protestu, który błędnie w ocenie skarżącej, został uprzednio pozostawiony bez rozpatrzenia. Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, albowiem przedmiotem swej skargi skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającą (Zarządu Województwa Opolskiego) z dnia 28 maja 2010 r. o pozostawieniu złożonego protestu bez rozpatrzenia, która to czynność nie podlega zaskarżeniu w myśl art. 30c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów skargę jako niemieszczącą się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy należało odrzucić. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wpisu sąd wydał w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponieważ w ramach obecnego postępowania sądowego doszło do odrzucenia skargi ze względów proceduralnych, Sąd nie był władny do merytorycznej oceny zaprezentowanego przez obie strony postępowania zagadnienia, co należy rozumieć przez użyte przez ustawodawcę w ustawie o z.p.p.r pojęcie "negatywnej oceny projektu" Można jedynie zasygnalizować stronom, że tą problematyką zajął się już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w postanowieniu z dnia 6 maja 2010 r sygn. II GSK 282/10 ( dostępny w internecie na stronie: www. cbois.nsa.gov.pl).