II SA/Gd 841/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Skarżący J. D. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 września 2008 r. Z akt i twierdzeń stron wynika następujący stan sprawy. W dniu 29 grudnia 2000 r., pismem z 28 grudnia 2000 r., skarżący wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] położonej w G. przy ul. H. w prawo własności. Decyzją z 2 października 2003 r. Prezydent Miasta umorzył powstępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wskazanej działki w prawo własności, gdyż prawo użytkowania wieczystego wygasło 2 maja 2002 r. z powodu upływu terminu jego trwania. Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 stycznia 2004 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lutego 2006 r. w sprawie II SA/Gd 76/04, który stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 marca 2007 r. w sprawie I OSK 690/06. Sądy obu instancji uznały za zgodne z prawem umorzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powodu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku wskazał m.in., że przedmiotem postępowania administracyjnego było prawo użytkowania wieczystego, które miało być przekształcone w prawo własności i skoro prawo to wygasło 2 maja 2002 r., to w dniu wydawania decyzji nie było przedmiotu postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. nie następuje z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnej decyzji, tworzącej nowy stan prawny. Oba Sądy zwróciły też uwagę na uchybienie przepisom postępowania przez organ administracji pierwszej instancji, które polegało na przewlekłym załatwianiu sprawy skarżącego, ale uznały, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał w związku z tym na możliwość dochodzenia przez skarżącego odszkodowania przed sądem powszechnym. Jeszcze w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne i następnie postępowanie przed sądem administracyjnym skarżący występował do Urzędu Miasta z żądaniami dotyczącymi działki nr [[...]]. W piśmie z 30 stycznia 2003 r. wnosił o przekazania działki nr [[...]] w użytkowanie wieczyste na dalsze 99 lat, co uzasadnił m.in. tym, że przez "niedopatrzenie nie dotrzymał terminu złożenia wniosku", zaś w piśmie z 2 czerwca 2004 r., powołując się na art. 58 § 1 k.p.a., wnosił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Odpowiadając na te pisma odmówiono skarżącemu zarówno przedłużenia okresu trwania prawa użytkowania wieczystego, jak i przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie przedłużenia tego okresu (pisma z 17 lutego 2003 r. oraz 30 czerwca 2004 r.). Natomiast po zakończeniu tych postępowań skarżący pismem z 2 stycznia 2008 r., złożonym 30 stycznia 2008 r., powołując się na ustawę z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wezwał Gminę Miasta do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] w prawo własności, zaś pismem z 13 lutego 2008 r. zwrócił się do Gminy Miasta o wypłatę odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej w związku z nierozpatrzeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Żądanie odszkodowania nie zostało uznane (pismo z 29 kwietnia 2008 r.), natomiast na skutek pisma z 2 stycznia 2008 r. Prezydenta Miasta w dniu 30 kwietnia 2008 r. wydał decyzję, którą, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] w prawo własności, co uzasadnił tym, że pismem z 29 kwietnia 2008 r. odmówiono skarżącemu wypłaty odszkodowania oraz tym, że prawo użytkowania wieczystego tej działki wygasło w dniu 2 maja 2002 r. i z tych powodów nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, gdyż skarżący nie jest już jej użytkownikiem wieczystym, wobec czego nie przysługuje mu roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Skarżący od decyzji z 30 kwietnia 2008 r. wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 8 i art. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uzasadniając odwołanie skarżący odniósł się do odmowy uznania jego roszczeń odszkodowawczych oraz wskazał, że jego żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika z ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Twierdził w związku z tym, że jego wniosek winien być uwzględniony, gdyż złożył go 29 grudnia 2000 r. i został rozpoznany z dużym opóźnieniem i naruszeniem przepisów, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 lutego 2006 r. w sprawie II SA/Gd 76/04. Podniósł, że w chwili składania wniosku był użytkownikiem wieczystym działki nr [[...]] i z tego względu wygaśnięcie tego prawa w dniu 2 maja 2002 r. nie ma znaczenia. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 8 powołanej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w jej art. 9 i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z 22 września 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zarówno na podstanie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak i na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom, które są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, zaś skarżący z dniem 3 maja 2002 r. przestał być użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji, jak wskazano, jego ponowny wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego jest bezzasadny, gdyż nie można dokonać przekształcenia wobec osoby, której nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też, że podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące nieuznania jego roszczenia o odszkodowanie oraz tego, że w chwili, gdy składał wniosek (29 grudnia 2000 r.) był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości nie mają znaczenia, gdyż prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na wniosek osoby, która nie jest użytkownikiem wieczystym jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] w prawo własności została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, co przemawia za umorzeniem postępowania z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym zastrzegł, że wprawdzie poprzednia decyzja została wydana na podstawie innej ustawy, ale obecnie obowiązująca ustawa podobnie reguluje kwestie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, w szczególności nie uległ zmianie podstawowy warunek, to jest przysługiwania prawa użytkowania wieczystego osobie występującej z wnioskiem o przekształcenie. W skardze skarżący zarzucił, że wydając zaskarżoną decyzję zastosowano niewłaściwą ustawę, mianowicie Kodeks postępowania administracyjnego zamiast ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, że ostatnio powołana ustawa nie daje możliwości umorzenia postępowania, że w sprawie nie mogła brać udziału Gmina Miasta, która jest stroną postępowania, że warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jest złożenie wniosku i ten warunek skarżący spełnił, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawiera warunku, aby decyzja została wydana w czasie trwania prawa użytkowania wieczystego oraz że jeżeli warunkiem wydania takiej decyzji było trwanie prawa użytkowania wieczystego, to nastąpiło niedopełnienie obowiązków, co jest przestępstwem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie co do zasady oraz w konkretnym przypadku. Jeżeli chodzi o zasadę, to w związku z zarzutem skarżącego, iż należało stosować w sprawie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że ustawa z 29 lipca 2005 r. nie daje możliwości umorzenia postępowania, wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy o postępowaniu administracyjnym, które stosuje się w sprawach administracyjnych, czyli wtedy, gdy organ administracji ma załatwić indywidualną sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie w sprawie wydawania decyzji administracyjnych we wszystkich tych sprawach, w których przepisy prawa materialnego administracyjnego wydawanie decyzji administracyjnej przewidują. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest właśnie jednym z takich źródeł prawa materialnego administracyjnego. W sprawie miały zatem zastosowanie przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. w zakresie przesłanek wydania decyzji oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania, regulującego wydanie decyzji przewidzianej w tej ustawie. Jednym z elementów tego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania, przewidziana w art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc obecnie do rozważenia zasadności zastosowania w konkretnym przypadku art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania należy wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ustawie z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), jest prawo użytkowania wieczystego. To prawo jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Zatem, jeżeli nie ma prawa użytkowania wieczystego, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której nie ulega wątpliwości, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [[...]] wygasło 2 maja 2002 r., nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem prawidłowo zostało umorzone, przy czym podkreślić należy, że powodem umorzenia jest brak przedmiotu postępowania, a nie, jak przyjęły organy administracji, fakt, iż skarżący, będący wnioskodawcą w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przestał być użytkownikiem wieczystym i z tego powodu nie przysługuje mu roszczenie o przekształcenie. Powodem umorzenia nie jest też, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, fakt, iż w sprawie wydano już ostateczną decyzję. Poprzednia decyzja z 12 stycznia 2004 r. została wydana w oparciu o przepisy innej ustawy - ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 120 z 2001 r., poz. 1299 ze zm.), a więc brak wszystkich elementów tożsamości sprawy, co nie pozwala przyjąć, że poprzednia decyzja została wydana w tej samej sprawie. Rację ma jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdy zwraca uwagę, że w istotnym zakresie ustawy te są podobne. Ten istotny wspólny element to przedmiot postępowania administracyjnego, którym w obu przypadkach było prawo użytkowania wieczystego. Poprzednia sprawa ma zatem o tyle istotne znaczenie, że można z niej zaczerpnąć pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2007 r., polegający na twierdzeniu, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku zwrócił też uwagę, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. nie następuje z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnej decyzji, tworzącej nowy stan prawny. Tak samo jest pod rządami ustawy z 29 lipca 2005 r. Ma to o tyle znaczenie, że czyni niezasadnym zarzut skarżącego, iż istotny jest czas złożenia przez niego wniosku i fakt, że wówczas prawo wieczystego użytkowania istniało, nie zaś stan rzeczy w chwili wydania decyzji. Skoro przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nie z mocy prawa, a na skutek konstytutywnej decyzji administracyjnej, to istotny jest stan rzeczy w chwili podejmowania decyzji. Istotne zatem było, że gdy skarżący domagał się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o ustawę z 29 lipca 2005 r. prawo użytkowania wieczystego nie istniało. W tym miejscu wyjaśnić należy podnoszone przez skarżącego kwestie związane z uchybieniem przepisom postępowania stwierdzone przez sądy administracyjne w sprawie, która dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta z 2 października 2003 r. oraz udziału w postępowaniu Gminy Miasta, jako strony postępowania. Prawo użytkowania wieczystego jest przykładem stosunku prawnego, który jest regulowany przepisami z zakresu prawa cywilnego (co do zasady) i przepisami z zakresu prawa administracyjnego (w pewnych aspektach). Przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być grunty Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 232 § 1 k.c.). W związku z tym, gdy właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste jest gmina, to ta jednostka samorządu terytorialnego jest stroną stosunku cywilnoprawnego. Jednocześnie organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest też organem administracji publicznej, który jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Wówczas jest organem administracji publicznej w stosunku administracyjnoprawnym. W związku z wykonywaniem zadań organu administracji mogą powstać też roszczenia cywilnoprawne. W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłasza takie właśnie roszczenie, które ma dotyczyć naprawienia szkody, jaką miał ponieść w związku z przewlekłym załatwianiem przez Prezydenta Miasta sprawy jego wniosku z 29 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność za tego rodzaju szkodę może ponosić gmina, za którą działa jej organ. Na tle prawa użytkowania wieczystego mogą więc powstać różne sprawy, w których te same podmioty występować będą w różnej roli. W sprawach cywilnoprawnych związanych z prawem użytkowania wieczystego organ gminy, w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta, będzie występował nie jako organ administracji publicznej, ale jako podmiot uprawniony do reprezentowania gminy w obrocie cywilnoprawnym. Chodzić tutaj może o takie kwestie jak żądanie wydania nieruchomości, co do której wygasło prawo użytkowania wieczystego, czy odpowiedź na żądanie przedłużenia okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Ponadto w sprawie roszczenia o naprawienie szkody organ gminy, mimo że szkoda będzie związana z jego działaniem lub bezczynnością, też nie występuje jako organ administracji publicznej, ale jako organ gminy będącej osobą prawną. Natomiast w sprawach administracyjnych, a więc na przykład w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ gminy występuje jako organ administracji publicznej, a nie jako podmiot reprezentujący stronę postępowania administracyjnego. To rozróżnienie jest ważne, gdyż zależy od niego tryb rozstrzygania sporów. Sprawy cywilne są rozpoznawane przez sądy powszechne, zaś sprawy administracyjne przez organy administracji publicznej, których działalność tylko w tym zakresie jest poddana kontroli sądów administracyjnych. Nie są więc trafne zarzuty skargi, w których w istocie skarżący odnosi się do spraw cywilnych, których stroną jest on oraz Gmina Miasta działająca przez Prezydenta Miasta. Dla sprawy przed Sądem administracyjnym istotna jest sprawa administracyjna, dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [[...]] w prawo własności, którą rozpoznawał organ administracji publicznej, którym jest Prezydent Miasta. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, mimo niedostatków uzasadnienia, jest zgodna z prawem, gdyż utrzymano nią w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, które w świetle poczynionych ustaleń było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę skarżącego oddalił.