V SA/Wa 1333/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 9 czerwca 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez "P." spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w B., jest stanowisko Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]" – nr [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w ramach konkursu zamkniętego nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 30 listopada 2009 r. P. Sp. z o.o. w B. (zwana dalej: "Skarżącą") skierowało do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwanego dalej: "NFOŚiGW"), który pełnił funkcję Instytucji Pośredniczącej II – ego stopnia, wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" ze środków Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, priorytet I – Gospodarka wodno-ściekowa, działanie 1.1 – Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tyś. RLM (zwanego dalej "projekt"). Wniosek wpłynął w terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie nr [...] i został zarejestrowany w systemie LSI pod nr [...]. Pismem z [...] stycznia 2010 roku (znak; [...]), NFOŚiGW poinformował Skarżącą o odrzuceniu wniosku ze względu na niespełnienie przez wniosek dodatkowego kryterium formalnego nr 14 "Gotowość techniczna projektu do realizacji" (dalej "Kryterium 14"), wskazanego w dokumencie "Kryteria wyboru projektów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Zgodnie ze stanowiskiem NFOŚiGW treść wniosku wraz z załącznikami nie pozwoliła określić czy kryterium 14 zostało spełnione. Wątpliwości organu wzbudzały zapisy w rozdz. 6.3.3 Studium Wykonalności, mówiące, że "dla obszarów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp") konieczne będzie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Wyjaśniono, iż potwierdzeniem tego zapisu był brak możliwości odnalezienia w Załączniku nr 6 "Wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych" kilku miejscowości wskazanych, jako tych, na których terenie będzie realizowane dane przedsięwzięcie. Wskazano również, iż odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wniosku o oświadczenie, że posiadany komplet decyzji i mpzp obejmuje cały zakres przedsięwzięcia, wnioskodawca złożył oświadczenie z którego wynika, że w przypadku zakresu przedsięwzięcia przewidzianego dla realizacji według "żółtej książki" FIDIC Beneficjent posiada decyzje lokalizacyjne i mpzp obejmujące 52 % zakresu. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 roku, na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712) – zwanej dalej "z.p.p.r.", skarżąca złożyła protest wobec oceny dokonanej przez NFOŚiGW w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżąca zarzuciła nietrafne przyjęcie przez organ, iż w celu wykazania spełnienia przez przedmiotowy projekt dodatkowego kryterium formalnego nr 14, wnioskodawca winien posiadać w chwili dokonywania oceny formalnej wniosku "decyzje lokalizacyjne lub mpzp dla całego zakresu przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji", oraz nietrafne przyjęcie przez organ, iż skarżąca nie wykazała załączoną do wniosku dokumentacją, że wypełnia kryterium formalne nr 14. W dniu [...] lutego 2010 roku NFOŚiGW negatywnie rozpatrzył protest złożony przez skarżącą, podtrzymując swoją wcześniejszą ocenę. W związku z negatywnym rozstrzygnięciem protestu przez NFOŚiGW, skarżąca pismem z dnia [...] marca 2010 roku złożyła odwołanie do Ministra Rozwoju Regionalnego. Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uwzględnił odwołanie skarżącej i nakazał NFOŚiGW ponowną ocenę wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wezwanie do poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu powinno precyzyjnie wskazywać, jakich kryteriów wniosek nie spełnia i jaki w związku z tym ma być zakres niezbędnych poprawek i uzupełnień. Powołując się na treść pkt 30 Regulaminu przedmiotowego konkursu Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż NFOŚiGW wzywając do uzupełnienia wniosku nie wskazał wnioskodawcy, jaki powinien być zakres niezbędnych poprawek lub uzupełnienia wniosku w zakresie oceny tego kryterium. Podkreślono, iż wnioskodawca pozbawiony został tym samym możliwości złożenia stosownych wyjaśnień oraz ewentualnego poprawienia wniosku o dofinansowanie w tym zakresie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na negatywną ocenę wniosku. W ramach ponownej oceny wniosku, pismem z [...] kwietnia 2010 roku, NFOŚiGW wezwał skarżącą do poprawy i uzupełnienia przedmiotowego wniosku w celu uzyskania zgodności jego treści z wymogami dodatkowego kryterium 14 wskazując przy tym szczegółowo zakres wymaganych uzupełnień. NFOŚiGW wskazał przy tym, iż podane informacje winny odzwierciedlać stan prawny i faktyczny na dzień złożenia przez Skarżącą przedmiotowego wniosku. Skarżąca uzupełniając złożony wniosek zwróciła się m.in. o uwzględnienie przy ponownej ocenie wniosku również decyzji lokalizacyjnych uzyskanych przez skarżącą po dniu zakończenia składania wniosków w ramach Programu. W uzasadnieniu swojego stanowiska, skarżąca powołała się na brzmienie pkt. 31 Regulaminu konkursu Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Oś Priorytetowa I Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie LI. Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM (dalej "Regulamin") oraz pkt. 115A "Organizacji Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" (dalej "System Oceny"). Pismem z dnia [...] maja 2010 roku NFOŚiGW poinformowała skarżącą, że w wyniku przeprowadzenia ponownej oceny wniosek został odrzucony. NFOŚiGW, oceniając ponownie wniosek, uznał, że nie spełnia on Kryterium 14, zgodnie z którym sprawdzeniu podlega gotowość techniczna Projektu do realizacji, w tym zgodność Projektu z mpzp, a w przypadku braku mpzp - z decyzjami lokalizacyjnymi. Podstawą oceny dokonanej przez NFOŚiGW było uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na uwzględnienie złożonych przez skarżącą decyzji lokalizacyjnych wydanych po dniu zakończenia składania wniosków. Zdaniem NFOŚiGW, skarżąca nie wykazała należytej staranności przy występowaniu do organu administracji publicznej o wydanie decyzji lokalizacyjnych, ponieważ nie zapoznała się odpowiednio wcześniej z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska, jak również planowania przestrzennego, a ponadto, nie wystąpiła odpowiednio wcześniej z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnych. W ocenie NFOŚiGW, przewidziany w pkt. 31 Regulaminu i pkt. 115A Systemu Oceny wymóg wystąpienia o takie decyzje "odpowiednio wcześniej", oznacza, że skarżąca powinna była wystąpić o uzyskanie takich decyzji przed datą zakończenia składania wniosków, tj. przed dniem 30 listopada 2009 roku. Powyższe pismo z dnia [...] maja 2010 r. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono m.in. naruszenie art. 2 oraz art. 45 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez brak określenia kryteriów kontroli oceny rozstrzygnięcia NFOŚiGW w ustawie o z.p.p.r. przy jednoczesnym przeniesieniu tych kryteriów do aktów wewnętrznych, oraz poprzez dokonanie przedmiotowej oceny przez NFOŚiGW z odwołaniem się do kryteriów zawartych w akcie nie mającym charakteru normatywnego. Wyjaśniono przy tym, iż w ocenie skarżącej za realizację prawa do sądu nie można uznać sytuacji, gdy wprawdzie istnieje mechanizm umożliwiający zaskarżenie danej czynności, jednak brak jest kryteriów pozwalających na zbadanie zgodności tej czynności z prawem. Wskazano również, iż postanowienia zawarte w regulacjach dotyczących systemu realizacji przedmiotowego Programu nie mogą stanowić podstawy dokonania przez NFOŚiGW oceny Projektu decydującego o uprawnieniach skarżącej. Ponadto w ocenie skarżącej spółki NFOŚiGW w zaskarżonym piśmie dopuścił się naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z.p.p.r. poprzez nie przeprowadzenie oceny przedmiotowego projektu zgodnie ze standardem rzetelności (sumienności) i bezstronności (obiektywizmu). Podkreślono tutaj, iż zdaniem skarżącej NFOŚiGW w sposób nierzetelny i pozbawiony bezstronności ocenił spełnianie przez złożony projekt Kryterium 14. Według skarżącej organ rozpoznający projekt odmawiając dopuszczenia złożonych przez skarżącą decyzji lokalizacyjnych oparł się na błędnej wykładni art. 31 Regulaminu oraz pkt 115 a Systemu Oceny. Wyjaśniono tutaj, iż treść tych przepisów, nie ogranicza dopuszczalności uwzględnienia przez NFOŚiGW w toku oceny formalnej wniosku dokumentów, które skarżąca uzyskała po dniu zakończenia składania wniosku jak również dokumentów, o których wydanie skarżąca wystąpiła po dniu zakończenia składania wniosków. Skarżąca zarzuciła także zaskarżonemu stanowisku organu naruszenie art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji nieprawidłową realizację Programu polegającą na naruszeniu uprawnień skarżącej dotyczących dostępu do pomocy za sprawą odmowy skierowania wniosku skarżącej do oceny merytorycznej II stopnia oraz nie zapewnieniu przejrzystości reguł oceny formalnej Projektu. Wyjaśniono przy tym, iż stanowisko NFOŚiGW wbrew językowemu brzmieniu przepisów Regulaminu i Systemu Oceny nie dopuszczające (bez merytorycznego wyjaśniania) złożenia decyzji lokalizacyjnych wydanych po dniu 30 listopada 2009 r. skutkuje arbitralnym ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą składać wnioski o dofinansowanie w ramach Programu, wyłączając z kręgu tych podmiotów spółki utworzone w celu realizacji projektów, o ile zostały one utworzone bezpośrednio przed datą składania wniosków. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości wcześniej prezentowane stanowisko w sprawi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie NFOŚiGW z dnia [...] maja 2010 roku. na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 227, poz. 1658 ze zm.). Dodać należy, iż art. 37 zppr stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b zppr ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż stan faktyczny ustalony w sprawie pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. Bezsporne jest, iż skarżąca do chwili upływu terminu do składania projektów nie dysponowała wszystkimi niezbędnymi do realizacji decyzjami lokalizacyjnymi. Spór odnosi się przede wszystkim do kwestii czy miała taki obowiązek w świetle zapisów Regulaminu Konkursu oraz na ile takie dokumenty, jak np. regulamin są wiążące dla ubiegających się o dofinansowanie oraz dla sądu, który ma zbadać czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Odnosząc się do drugiej z wymienionych wyżej kwestii należy stwierdzić, iż model sądowej kontroli prawidłowości przeprowadzanych konkursów wprowadzony art. 30 c ustawy zppr budził szereg wątpliwości i problemów związanych z faktem, iż zasady oceny projektów nie znalazły się w ustawie lub w przepisach wykonawczych, ale w dokumentach , które tworzą tzw. system realizacji programu operacyjnego ( art. 5 pkt 11 zppr ), publikowanych na stronie internetowej właściwej instytucji zarządzającej ( art. 28 ust. 5 zppr ), a więc nie mieszczących się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd ( podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę), że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Oczywiście należy mieć na względzie zasadę konstytucyjną, według której sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom ( art. 178 ust. 1 Konstytucji RP ). Oznacza to, że tworzony i stosowany przez sąd na podstawie omawianych swoistych źródeł prawa wzorzec kontroli działania organów administracji publicznej nie jest dla sądu wiążący w tym sensie, że wymaga poddania ocenie pod względem zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Jest to więc prawo, które sąd stosuje jako narzędzie realizacji kompetencji kontroli administracji, nie zaś prawo , którym jest związany realizując swoje kompetencje. Dlatego też zarzuty skarżącej dot. naruszenia art. 2 , 7, 45 i 184 Konstytucji RP należy uznać za niezasadne, a ocenę zgodności z prawem przeprowadzonej oceny projektu zgłoszonego do konkursu przez skarżącą przeprowadzić w oparciu o Regulamin Konkursu oraz Szczegółowy opis priorytetów PO Infrastruktura i Środowisko. Ponadto rozważyć należało zgłoszony zarzut naruszenia zasady rzetelnej i bezstronnej oceny zgłoszonego projektu. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że wymóg posiadania kompletu dokumentów dot. realizacji projektu (w tym kompletu decyzji lokalizacyjnych) najpóźniej w dniu upływu terminu do składania wniosków narusza zasady rzetelności i bezstronności. Jest to wymóg skierowany do wszystkich uczestników konkursu, przystąpienie do konkursu jest prawem, nie obowiązkiem potencjalnych beneficjentów. Fakt, iż skarżąca Spółka została utworzona w październiku 2009 r. nie stwarza po jej stronie prawa do jakiegoś specjalnego traktowania i trudno nawet ustosunkować się do takiego zarzutu. Została wobec tego utworzona zbyt późno, aby mogła w sposób prawidłowy przygotować swój projekt do uczestnictwa w konkursie. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zapisów Regulaminu oraz pozostałych dokumentów składających się na system realizacji PO Infrastruktura i Środowisko, Oś Priorytetowa I, Działanie 1.1. W ocenie Sądu także interpretacja zapisów powyższych dokumentów przez instytucję pośredniczącą jest całkowicie prawidłowa, wynika wprost z treści pkt. 31 Regulaminu Konkursu oraz pkt. 115A Załącznika nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów PO Infrastruktura i Środowisko" – Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach PO Infrastruktura i Środowisko. Reasumując, zdaniem tut. Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] maja 2010 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.