VI SA/Wa 564/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. M., H. M. oraz K. M. – B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego A. M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M., H. M. oraz K. M. –B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w części w której obszar górniczy obejmuje nieruchomości gruntowe oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] (pkt 1 decyzji) oraz odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w pozostałym zakresie (pkt 2 decyzji). Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielającą P. spółka z o.o. koncesji na wydobywanie marmuru ze złoża [...] położonego w miejscowości Z. w ten sposób, że decyzją zmieniającą utworzono obszar górniczy [...] oraz teren górniczy [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. A. M. i K. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1999 r. W uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Minister Środowiska podniósł, że skarżący mieli interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego jedynie w odniesieniu do części decyzji z [...] marca 1999 r., a mianowicie w zakresie działek nr [...] i [...], gdyż są ich właścicielami, a działki te znajdują się w obszarze górniczym [...] utworzonym koncesją na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową (koncesja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] a następnie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]). Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. we wskazanej części organ uzasadnił tym, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18 pkt 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu na dzień [...] marca 1999 r. adresat koncesji tj. spółka P. nie miała i nie ma żadnych praw do tych działek a także nie określiła, o jakie prawa w stosunku do nich zamierza się ubiegać. Organ podniósł także, iż podstawę decyzji z dnia [...] marca 1999 r. stanowił przepis art. 155 k.p.a., który dla jego zastosowania wymaga zgody wszystkich stron postępowania a poza sporem jest, że poprzednicy prawni skarżących takiej zgody nie wyrazili, co stanowi zdaniem organu kolejne rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie organu stwierdzenie nieważności koncesji w części nie powoduje braku możliwości wykonywania jej w pozostałym zakresie. Organ podkreślił, że działki nr [...] i [...] nie były dotychczas przedmiotem eksploatacji a wydobycie kopaliny prowadzone było jedynie w granicach nieruchomości stanowiącej własność przedsiębiorcy. Odmawiając wszczęcia postępowania w pozostałym zakresie organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania interesu prawnego wnioskodawców, gdyż co prawda są oni właścicielami działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] ale są to działki położone w granicach terenu górniczego utworzonego opisaną decyzją z dnia [...] marca 1999 r. W skardze na powyższą decyzję A. M., H. M. oraz K. M. – B. wnieśli o uchylenie decyzji zarówno z dnia [...] stycznia 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] września 2009 r. Zarzucili, że niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru górniczego [...]. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej jedynie w części oznacza, zdaniem skarżących, zmianę granic, a wraz z nią zmianę powierzchni obszaru i terenu górniczego z pominięciem obowiązującej procedury koncesyjnej. W ocenie skarżących mieli oni interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08 podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed tutejszym Sądem, która odbyła się 14 lipca 2010 r. pełnomocnik organu przyznał, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., która jest prawdopodobnie właścicielem działki nr [...] położonej w granicach obszaru górniczego [...] nie była uczestnikiem postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Ustalenie, że żądanie zostało złożone przez jednostkę nie będącą strona tego postępowania jest podstawą do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania chyba, że organ postanowi prowadzić to postępowanie z urzędu. Należy podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują treści decyzji z uwagi na to czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na żądanie strony. Organ przed wszczęciem postępowania z urzędu ma dostateczne możliwości oceny zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Jeżeli zatem żądanie podmiotu niebędącego stroną znajduje uzasadnienie w świetle art. 156 k.p.a. organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu. Jeżeli natomiast żądanie takie nie ma oparcia w treści art. 156 k.p.a. organ powinien wówczas zawiadomić żądającego o braku podstaw do uruchomienia postępowania (tak: Zbigniew R. Kmiecik "Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych" Samorząd Terytorialny 2009/Nr 7-8 str. 125) Nowy przedmiot postępowania w trybie nadzwyczajnym sprawia, że nie zawsze w tym postępowaniu będą występowały te same strony, co w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, a nie zajmuje się w tym postępowaniu rozstrzyganiem o prawach lub obowiązkach stron (v. Janusz Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" Zachodnie centrum Organizacji, str. 136 i nast.). W rozpatrywanej sprawie z żądaniem stwierdzenia nieważności z dnia [...] marca 1999 r. wnieśli właściciele działek znajdujących się w obszarze górniczym. W sprawach toczących się przed sądem administracyjnym ze skarg państwa M. dotyczących przedmiotowej decyzji koncesyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że właściciel nieruchomości w obszarze górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08). W tym stanie rzeczy zarówno organ rozpoznający niniejszą sprawę jak i obecnie Sąd związani są tym wyrokiem z mocy art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w -przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby). Konsekwencją powyższego jest uznanie za prawidłową tezy organu, że A. M. oraz K. M. są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. zainicjowanego ich wnioskiem opatrzonym datą [...] marca 2008 r., gdyż byli właścicielami nieruchomości - działek oznaczonych numerami nr [...] i [...], które znajdują się w obszarze górniczym [...]. Jak wynika z akt sprawy w tym postępowaniu nadzwyczajnym nie brał udziału właściciel (lub władający) działki nr [...] położonej w granicach obszaru górniczego [...]. Z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu [...] lipca 2010 r. przez pełnomocnika organu wynika, że właścicielem tej działki jest prawdopodobnie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Z uwagi na to, że stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która jest przedmiotem weryfikacji (a w tym przypadku dotyczy to podmiotów będących właścicielami/władającymi nieruchomościami znajdującymi się w obszarze górniczym [...]) organ winien o toczącym się niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym zawiadomić wszystkich właścicieli/władających działek położonych w granicach obszaru górniczego [...] - a więc również działki nr [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Skoro więc w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją Ministra Środowiska, bez własnej winy nie brały udziału wszystkie strony tego postępowania zasadnym było uchylenie zarówno decyzji z mocy decyzji tego organu z dnia [...] września 2009 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zawiadomi o toczącym się postępowaniu wszystkie strony tego postępowania, zapewni im czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że interes prawny składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej dotyczy wszczęcia postępowania jedynie w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy znajdujące się w obszarze górniczym. Interes prawny takiego podmiotu dotyczy bowiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Tak więc w razie częściowego nieuwzględnienia wniosku strony legitymującej się interesem prawnym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej organ winien w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie odmawiać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w części - z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ powinien mieć również na względzie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji, jeżeli sprawa jest podzielna, a zachowana w mocy decyzja może pozostać w obrocie prawnym i pełnić samodzielną funkcję. Zatem koniecznym wydaje się uwzględnienie specyfiki decyzji koncesyjnej w szczególności w aspekcie obszaru górniczego tworzonego decyzją koncesyjną oraz zmiany jego granic, która może nastąpić wyłącznie w tym trybie. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących: wpis sądowy w kwocie 200 złotych oraz zwrot kosztów przejazdu skarżącego A. M. na rozprawę w dniu 14 lipca 2010 r. pociągiem klasy II relacji K.-W. – K. - 250 złotych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.