I OSK 247/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 497/10 w sprawie ze skargi Z. H. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2010 r. sygn. I SA/Wa 497/10 oddalił skargę Z. H. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie K. obręb M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3100 ha i nr [...] o pow. 3,0001 ha oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., Wojewoda Dolnośląski wezwał Z. H. do wykonania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie K. obręb M., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z zagrożeniem zastosowania, w razie niewykonania obowiązku, środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] września 2009 r. organ egzekucyjny dokonał odebrania przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski ustalił koszty egzekucyjne obciążające Z. H. w wysokości [...] zł powstałe w wyniku prowadzonego przez Wojewodę postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2009 r., zakończonego w dniu [...] września 2009 r. egzekucyjnym wykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. H. podniosła zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Strona zakwestionowała obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych i zarzuciła organowi prowadzenie postępowania egzekucyjnego z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Organ wskazał, że w związku przeprowadzonym postępowaniem egzekucyjnym organ ustalił poniesione wydatki egzekucyjne zgodnie z przepisem art. 64b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz określił opłaty za dokonane czynności egzekucyjne zgodnie z art. 64a cytowanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., strona została zawiadomiona, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości składania dodatkowych wniosków i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłaszania żądań. Z uprawnienia tego pełnomocniczka strony skorzystała. Minister wyjaśnił też, że w ramach rozpoznawanej sprawy nie jest uprawniony do oceny zasadności i prawidłowości wydania decyzji lokalizacyjnej przeznaczającej przedmiotową nieruchomość pod inwestycję drogową, a także zasadności wymagalności egzekwowanego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. H. podniosła zarzuty pod adresem decyzji o zajęciu nieruchomości, decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Infrastruktury brak działania zgodnie z przepisami k.p.a. w zakresie dokonania oceny powyższych decyzji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 64c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za czynności egzekucyjne, opłata manipulacyjna oraz określone w art. 64b tej ustawy wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym - stanowią koszty egzekucyjne. Koszty te, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Zasadą jest więc, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji. Wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych następuje po zakończeniu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela (art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany może wystąpić z żądaniem wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Natomiast, gdy zakończenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku, zobowiązany może wystąpić z żądaniem wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w terminie 14 dni od dnia powiadomienia zobowiązanego przez organ egzekucyjny o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych uwzględnia między innymi dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne powodujące powstanie kosztów egzekucyjnych, poniesione wydatki egzekucyjne. Obowiązany jest także uwzględnić wydane w toku tego postępowania postanowienia powodujące wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji, jeżeli postanowienia takie zostały wydane. Wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem. Sąd stwierdził, że, w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych wobec skarżącej nie zostało wydane żadne postanowienie, które powodowałoby wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanej za koszty egzekucji. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego skorzystała z przysługującego jej prawa zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też wniosła o umorzenie postępowania. Wobec powyższego uznać należy, że wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne są skuteczne i powodują powstanie kosztów egzekucyjnych obciążających zobowiązaną. Czynności te to koszty upomnienia, opłata za wydanie postanowienia wzywającego skarżącą do wykonania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie K. obręb M., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], opłata za odebranie nieruchomości, opłata za opróżnienie pomieszczeń kiosku, wydatki egzekucyjne związane z transportem ruchomości i opłata za wezwanie Policji. Skoro w toku postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyjnemu w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji oraz nie stwierdzono, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, to skarżąca nie może na te okoliczności powoływać się po zakończeniu egzekucji; na etapie ustalenia kosztów egzekucyjnych. Zobowiązany po zakończeniu postępowania egzekucyjnego nie może bowiem wnosić zarzutów dotyczących samej egzekucji. Zobowiązany mógłby powołać się jedynie na postanowienia, w których stwierdzono, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, jeśli w toku postępowania egzekucyjnego wydano by takie postanowienia, a organ egzekucyjny nie wziął pod uwagę tych orzeczeń ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowym postępowaniu jak już wskazano powyżej orzeczeń takich nie wydano. W ocenie Sądu niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., a mianowicie art. art. 7, 8, 9, 11, 12, 13 i 16 k.p.a. Organy działały na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą zaufania oraz zasadą prawdy obiektywnej. W skardze kasacyjnej Z. H. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie określonego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. środka w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności administracji publicznej powinna skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia zobowiązanej kosztami egzekucyjnymi, bowiem zostało ono wydane bez podstawy prawnej, wobec braku stosownego żądania zobowiązanej. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w myśl postanowień art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie koszty postępowania egzekucyjnego obciążają zobowiązaną. W takiej sytuacji postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny wydać powinien jedynie na żądanie zobowiązanej. Tymczasem zobowiązana nie występowała z takim żądaniem do organu egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej organ egzekucyjny wydaje z urzędu takie postanowienie jedynie w przypadku, gdy koszty postępowania egzekucyjnego obciążają wierzyciela. Ustawa nie przyznaje natomiast organowi egzekucyjnemu kompetencji do wydanie postanowienia w trybie art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bez stosownego wniosku zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić, należy, że postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie obciążenia Z. H. kosztami egzekucyjnymi zostało wydane zostało bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). W myśl postanowień art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm) – dalej powoływanej, jako: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, albowiem są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Jest to konsekwencja uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków, co powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne oraz związana z nim konieczność funkcjonowania organu egzekucyjnego jest bowiem następstwem braku pożądanych zachowań zobowiązanego. Koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, ale tylko określone, jako "koszty niezbędne do celowego prowadzenia egzekucji administracyjnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie obciążenia skarżącej kosztami egzekucyjnymi, prawidłowo zastosował i zinterpretował postanowienia art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Regulacja ta nie wprowadza zasady określania kosztów w formie postanowienia. Wydanie takiego postanowienia uzależnione jest bowiem od złożenia stosownego żądania przez zobowiązanego albo z urzędu. Organ egzekucyjny z urzędu wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych jedynie w przypadku, gdy koszty te obciążają wierzyciela. Poprzez to żądanie zobowiązany może uzyskać najpierw rozstrzygnięcie o wysokości i podstawie naliczenia kosztów, a następnie kwestionować zasadność tego naliczenia. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny (Wojewoda Dolnośląski) będący jednocześnie wierzycielem, prawidłowo zastosował środki prawne w celu wyegzekwowania obowiązku w postaci wydania nieruchomości położonej w gminie K., obręb M., łącznie z przymusowym jej odebraniem. Wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne są skuteczne i powodują powstanie kosztów egzekucyjnych obciążających zobowiązaną. Organ egzekucyjny prawidłowo wydał z urzędu postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych, albowiem obciążały go one, jako wierzyciela. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy uznać należy za nietrafny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.