I SA/Wa 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i M. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] dotyczącą ustalenia odszkodowania w kwocie [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi [...] w miejscowości S. ([...]), nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego, to jest rozbudowę drogi [...] w miejscowości S. ([...]). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. i M. K. za przejęte prawo własności do niniejszej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. i M. K. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu podnieśli, że ustalone odszkodowanie zostało zaniżone. Wskazali także, że na żadnym etapie projektowanej przebudowy drogi nie byli informowani o zamiarze przejęcia ich działki. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, ze zm.), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele inwestycyjne w zakresie budownictwa drogowego w okresie lat 2006-2007. Wartość wywłaszczanej nieruchomości określono na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie. Niemniej jednak organ II instancji zauważył, że przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. W związku z powyższym Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, za pośrednictwem organu I instancji, o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2008 r. dla potrzeb niniejszego postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że nie ma możliwości nadania klauzuli aktualności przedmiotowemu operatowi, ponieważ transakcje nieruchomościami użyte do opracowania są na dzień dzisiejszy nieaktualne. Wobec tego Wojewoda[...] zwrócił przedmiotowy operat oraz wyjaśnił, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego wiązałoby się z dodatkowymi kosztami, na których pokrycie Urząd nie posiada zabezpieczonych środków finansowych. W ocenie organu II instancji powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mając to na względzie oraz biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również granice działania organu odwoławczego określone w art. 136 kpa organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Dyrektor [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że operat szacunkowy był niewątpliwie aktualny na dzień wydania decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Na jego podstawie Wojewoda [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Przedłużenie bez uzasadnionej przyczyny okresu rozstrzygnięcia odwołania przez Ministra Infrastruktury nie może być, w ocenie skarżącego, powodem do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skarżący wskazał jednocześnie na obowiązek zastosowania art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w którym nakazuje się waloryzację wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji orzekającej o ustaleniu wysokości odszkodowania na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, w tym przypadku [...] Dyrekcja [...]. W opinii skarżącego bezzasadne przedłużenie o ponad rok ostatecznego rozpatrzenia odwołania nie może być powodem wykonania nowego operatu szacunkowego, co spowodowałoby narażenie Skarbu Państwa na ponoszenie dodatkowych kosztów, których można było uniknąć załatwiając sprawę terminowo. Zdaniem skarżącego w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury naruszono zasady określone w art. 35 § 3 kpa. Ponadto w postępowaniu odwoławczym Minister Infrastruktury zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa dwukrotnie wskazywał nowy termin przewidywany do załatwienia sprawy, jednak dwukrotnie termin ten został przekroczony. Mając powyższe na uwadze skarżący uważa, że jego skarga jest zasadna i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy prawidłowo zastosował ten przepis uznając, że należy sporządzić nowy operat szacunkowy niezbędny do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., na skutek braku podstaw do jego aktualizacji w trybie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), utracił ważność. Jak bowiem wynika z treści art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Natomiast, zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu, po upływnie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie przez tego rzeczoznawcę stosownej klauzuli na operacie. W niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. utracił ważność przed rozpatrzeniem odwołania, a rzeczoznawca majątkowy, który go sporządził, nie wyraził zgody na jego uaktualnienie. W związku z powyższymi okolicznościami zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co z kolei wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji." Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 (niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 kpa, to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie problem stanowi ocena, czy stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. Nie budzi wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że do określenia aktualnej wartości przejmowanej nieruchomości konieczna jest nowa, aktualna analiza rynku nieruchomości i nowe obliczenia. W ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 kpa, a po ustaleniu, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 kpa, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, w ocenie Sądu orzekającego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla podmiotów wywłaszczanych. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Oceny tej nie zmienia fakt, że przyczyną takiego stanu rzeczy była bezczynność organu odwoławczego. W takim przypadku techniczno-procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa musi bowiem ustąpić przed zasadą stosowania prawa wdrażającą ideę praworządnej decyzji, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 8, str. 162-166). Taką rangę zasady wyrażonej w art. 15 kpa potwierdza art. 78 Konstytucji. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać więc, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.