I SA/Wa 286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty P. i odwołania Burmistrza T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w dawnej wsi T., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ przedstawił następujące okoliczności sprawy: Naczelnik Gminy T. decyzją z dnia [...] listopada 1984 r., działając na postawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ustalił odszkodowanie za nieruchomość będącą własnością C. J. Nieruchomość, położona we wsi T., działka nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] zł, została przejęta na własność Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy T. z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...]. Z. L., jedyny spadkobierca C. J., wystąpił w piśmie z 20 lutego 2008 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. Wojewoda [...] ustalił, iż wymagana przepisami ustawy rozprawa nie została przeprowadzona. Brak przeprowadzenia rozprawy skutkuje koniecznością stwierdzenia, iż przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz T. złożył w piśmie z 22 stycznia 2009 r. odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zarzucając przedmiotowej decyzji, iż organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił jaka korelacja zachodziła pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta P. wystąpił z odwołaniem w piśmie z 27 stycznia 2009 r. zarzucając organowi wojewódzkiemu, iż zbyt daleko posunął się w ocenie stanu faktycznego dochodząc do wniosków, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. Zdaniem Starosty fakt, iż w zebranych aktach archiwalnych brak jest protokołu przeprowadzenia rozprawy nie świadczy o braku jej przeprowadzenia. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym uznał, iż Wojewoda [...] nie podjął czynności zmierzających do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. brak wystąpienia o akta archiwalne do innych urzędów i instytucji poza Urzędem Gminy w T. i Starostwem Powiatowym w P. Minister Infrastruktury ponadto wskazał, iż organ wojewódzki powinien również rozważyć możliwość zbadania akt sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym skargi P. [...] na decyzję ostateczną Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu W. z dnia [...] kwietnia 1985 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r., nr [...]. Bez sprawdzenia wszystkich możliwości pozyskania akt, wniosek o braku przeprowadzenia rozprawy jest przedwczesny. Jednocześnie Wojewoda [...] powinien ponownie ustalić strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organem wojewódzkim przysługiwał Burmistrzowi T. Z. L. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 12 k.p.a. przez bezzasadne zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy. Przedstawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący ponadto wystąpił o zalecenie organowi merytorycznego rozpoznania odwołań, po ewentulanym samodzielnym uzupełnieniu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazuje, iż wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia powinno mieć niewątpliwie charakter wyjątkowy. Zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji. Uchylenie decyzji może bowiem mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien zatem wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo podjęte w tym zakresie czynności nie były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 k.p.a., to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. niedookreślonego zwrotu "w znacznej części" oznacza, iż ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej powinno nastąpić w oparciu o okoliczności danej sprawy. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Minister Infrastruktury przedstawił okoliczności uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten wskazał na ograniczony zakres czynności podjętych przez organ pierwszej instancji w celu zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono w sposób rażący przepisy regulujące to postępowanie, a w szczególności ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zakresie obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Stanowisko organu odwoławczego nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotnie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. wymaga w pierwszej kolejności jednoznacznego potwierdzenia, iż nie doszło do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy przedstawił stanowisko co do zakresu czynności, które należy dodatkowo podjąć przed ustosunkowaniem się do wniosku Z. L. z dnia 20 lutego 2008 r. i poza poszukiwaniem dowodów w celu ustalenia czy doszło do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wskazał również na potrzebę zapoznania się przez organ pierwszej instancji z aktami innej sprawy administracyjnej zakończonej także decyzją Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. Decyzja ta podlegała ocenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec powyższego należy jedynie na marginesie dodać, iż wymóg przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.), wynika z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Ustalenie w postępowaniu nadzorczym, iż nie doszło do wydania decyzji po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej zrodzi potrzebę przeprowadzenia oceny czy stwierdzone uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie do wykazanej przez Ministra Infrastruktury potrzeby uzupełnienia dowodowego, Sąd stwierdza ponadto, iż wniosek Z. L. z 20 lutego 2008 r. zawiera nie tylko zarzut uchybienia obowiązkowi przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ale także nieuwzględnienia przy ustaleniu odszkodowania rzeczywistego charakteru gruntu. Wywłaszczony grunt - zdaniem wnioskodawcy - był w chwili wywłaszczenia działką budowlaną, co powinno być uwzględnione przy ustaleniu odszkodowania (art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Ustalenie odszkodowania przy uwzględnieniu rolnego charakteru działki stanowi także – zdaniem wnioskodawcy – rażące naruszenie prawa. Organ pierwszej instancji, co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nie ustosunkował się w tym zakresie do stanowiska wnioskodawcy, uchybiając w ten sposób obowiązkom określonym w art. 7 i 8 k.p.a. Zarzut ten dotyczy odpowiednio organu odwoławczego, który nie dostrzegł nieprawidłowego ograniczenia zakres prowadzonego postępowania nadzorczego wyłącznie do oceny jednego z zarzutów wnioskodawcy. Jednak naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ ten nie rozstrzygnął sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Wojewódzki [...] do ponownego rozpatrzenia. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym powinien zapewnić ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji po wcześniejszym wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] listopada 1984 r. Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzut skarżącego uchybienia przepisom postępowania administracyjnego i niezasadne uchylenie decyzji przez organ odwoławczy, nie był zasadny. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynika także z argumentów zawartych w skardze, w której Z. L. słusznie zaznaczył, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do jednego z zarzutów zawartych we wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.