V SA/Wa 430/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... znak ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę W dniu ... grudnia 2008 roku do ... Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek "P." Sp. z o.o. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu ... lipca 2009 r. w siedzibie spółki oraz podmiotów członkowskich zostały przeprowadzone przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ... Oddziału Regionalnego ARiMR w ... czynności kontrolne. Kontrola stwierdziła następujące nieprawidłowości: 1) w odniesieniu do "..." sp. z o.o. - stwierdzono, że spółka nie dostarczyła grupie ... w okresie objętym wnioskiem, ponieważ go nie produkowała, 2) w odniesieniu do “..." Sp. z o.o. kontrola wykazała, iż dostarczony grupie ... został uzyskany z zasiewów z lat 2006/2007, 3) w odniesieniu do “..." Sp. z o.o. kontrola wykazała, iż dostarczony grupie ... został uzyskany z zasiewów z lat 2006/2007, 4) w odniesieniu do “..." Sp. z o.o. stwierdzono, że spółka nie dostarczyła grupie ... w okresie objętym wnioskiem, ponieważ go nie produkowała. W odniesieniu do "..." sp. z o.o. kontrola nie wykazała nieprawidłowości. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr ... z dnia ... sierpnia 2009 roku odmówił stronie wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia ... listopada 2007 r. do dnia ... listopada 2008 r., tj. za pierwszy rok działalności. W dniu 21 sierpnia 2009 r. Strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów wspólnotowych jak i krajowych. Na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1), zgodnie z którym, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu: 1) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, 2) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; 3) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 983, z późn. zm.) (dalej "ustawa GR"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GR, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Organ wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. nr 81, poz. 550, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie GR"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Zgodnie z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Mając na uwadze powyższe, organ zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W związku z tym, istotą przedmiotowej pomocy jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2008 r. nr 72, poz. 424), minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji ... wynosi 5. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca jest grupą producentów .... Tymczasem jak wykazała kontrola na miejscu w pierwszym roku działalności spółki dwóch z pięciu członków grupy nie produkowało ..., a rzeczywistą produkcję ... prowadził tylko jeden udziałowiec. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na grancie prawa polskiego, w ocenie organu administracji, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy. Wobec powyższego, organ stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym, przyznanie stronie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a w szczególności celu określonego w ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Stronę w odwołaniu organ wskazał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR weryfikując spełnienie przez podmiot ubiegający się o pomoc warunku zawartego w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia GR związany jest aktem administracyjnym organu właściwego do dokonania wpisu do rejestru grupy producentów tj. marszałka województwa. Mając na uwadze powyższe, organ podkreslił, iż nie kwestionuje spełniania przez wnioskodawcę formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez przedmiotową spółkę statusu grupy producentów rolnych. Jednakże w ocenie organu, w pierwszym roku działalności grupy, w którym dwóch jej członków w ogóle nie produkowało ... będących produktem, ze względu na który grupa producentów została utworzona, strona zainteresowana w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji przedmiotowa pomoc nie powinna zostać jej przyznana. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na: 1. bezzasadne przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa, bez wskazania podstawy prawnej takiego ustalenia, podczas gdy zasady prawidłowej gospodarki wymagają zmiany upraw, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 07 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ. U. L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w wyniku sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającej na stwierdzeniu przez organ, iż skarżąca pomimo spełnienia formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez spółkę statusu grupy producentów rolnych, w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, podczas gdy z okoliczności sprawy jasno wynika, iż skarżąca spełniła w sposób rzeczywisty zarówno warunki formalne, konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, jak i warunki niezbędne do uzyskania pomocy finansowej, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę udzielenia pomocy, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wszelkie formalne warunki określone przepisami prawa, niezbędne do uzyskania wsparcia, a organ II instancji tego faktu nie zakwestionował, 4. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U, z 2007 r. nr 81 poz. 550 z późn. zm) poprzez odmowę przyznania pomocy podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.) Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz.983 ze zm.), zwana dalej "ustawą o grupach producentów rolnych". Stosownie do art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Ustawa określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, miedzy innymi grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art.3 ust.1 pkt 1). W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4 ). W art.6 ustawy zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii organizacji wskazanych w ustawie, wykazu produktów i grup produktów dla których mogą by tworzone grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy. Wypełniając delegację ustawową Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych ( Dz.U. Nr 72, poz. 424). W punkcie 15 załącznika do rozporządzenia ustalono, że minimalna liczba członków grupy producentów ... to 5 podmiotów. Spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy, czyli w ww. rozporządzeniu stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy. Marszałek dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór Nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa. Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określa wydane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz.U.Nr 81, poz.550 ze zm.). Zgodnie z ww. rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru. Natomiast w art.10 ust.1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005" oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art.29 ustawy, czyli w ww. rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez P. sp. z o.o. w M. wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa ... rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1975/2006". Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 , który w ust.1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć , że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 5 ust.3 rozporządzenia nr 1975/2006 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Jest bezsporne i niekwestionowane przez Skarżącą Spółkę, że w pierwszym roku istnienia grupy dwóch z pięciu jej członków (spółka ... oraz spółka ... ) nie produkowało ..., dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. W tej sytuacji mimo uzyskania przez Skarżącą Spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych (wpis do rejestru), w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu ... nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z określonymi w wyżej wymienionych przepisach celami wsparcia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że "bezzasadne jest przyjęcie, iż każdy z członków grupy ma obowiązek w każdym roku działalności wytworzyć produkt, dla którego utworzona została grupa..." Sąd stwierdza, że prawidłowe w tej kwestii jest wyrażone w decyzji stanowisko Prezesa ARiMR , zgodnie z którym istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. Za stanowiskiem tym przemawia, w ocenie Sądu, sformułowanie przytoczonych wyżej przepisów wspólnotowych mówiące o działaniu wspólnym, czyli ze swej istoty działaniu wszystkich członków grupy. Za stanowiskiem tym przemawia również treść przywołanych wyżej przepisów prawa krajowego określających, że grupa może zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art.3 ust.1 pkt 1 ustawy) oraz określających minimalną liczbę członków grupy w zależności od rodzaju produkowanego towaru (art.6 ustawy i rozp. MRiRW z 9.04.2008 r.). Odmienne stanowisko byłoby możliwe tylko w przypadku, w którym liczba członków grupy była większa niż liczba minimalna określona w przepisach, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.