I OSK 1820/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 573/10 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku za rozłąkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 573/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku za rozłąkę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Mazowieckiego Oddziału Żandarmerii Wojskowej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał skarżącemu od 1 grudnia 2009 r. dodatek za rozłąkę w stawce zryczałtowanej w wysokości 18 – krotności diety określonej w przepisach, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), za każdy miesiąc kalendarzowy zajmowania przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby, z wyłączeniem miesięcy, o których mowa w § 3 ust. 6 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie organ ustalił, że przedmiotowa należność wypłacana będzie do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez Komendanta wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do otrzymania tych należności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżący z dniem 16 listopada 2009 r. przystąpił do wykonywania obowiązków służbowych na nowym stanowisku, zaś członkowie rodziny nie przesiedlili się wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby. Te okoliczności uzasadniają przyznanie dodatku za rozłąkę. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu § 7a rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. Zauważając brak ustawowej definicji pojęcia "miesiąc kalendarzowy", organ wywiódł, iż miesiąc kalendarzowy jest to okres trwający od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca wymienionego w kalendarzu. Wobec tego, że skarżący został wyznaczony na stanowisko od 4 listopada 2009 r., a obowiązki służbowe na tym stanowisku objął 16 listopada 2009 r., w ocenie organu dodatek za rozłąkę za listopad 2009 r. mu nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymał zarzut naruszenia prawa materialnego, a nadto zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozstrzygniecie przez organ odwoławczy także w zakresie, w jakim odwołanie nie zostało wniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że w sprawie niesporne jest, że skarżący został wyznaczony na stanowisko [...] w Mazowieckim Oddziale Żandarmerii Wojskowej w W. od dnia 4 listopada 2009r., zaś obowiązki służbowe objął 16 listopada 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie ma znaczenia czy okres zajmowania stanowiska służbowego to okres wskazany w decyzji o wyznaczeniu na to stanowisko, czy też jest to okres faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. W przypadku skarżącego żaden z tych okresów nie obejmuje miesiąca kalendarzowego, gdyż skarżący nie zajmował stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby od 1 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że dokonana przez organ wykładnia mającego w sprawie zastosowanie § 7a powołanego rozporządzenia jest prawidłowa i dodatek za rozłąkę przysługuje za każdy pełny miesiąc kalendarzowy zajmowania przez uprawnionego żołnierza stanowiska służbowego. W tej sytuacji skarżącemu przysługuje dodatek za rozłąkę od 1 grudnia 2009 r. Ponadto zwrócono uwagę, że w omawianym przepisie posłużono się określeniem "za każdy miesiąc kalendarzowy". Miesiąc kalendarzowy to miesiąc mający 30 lub 31 dni (wyjątek luty) odpowiadający nazwie przyjętej w kalendarzu. W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie dodatku za rozłąkę na rzeczywisty jej okres to w przepisie nie zostałby użyty termin "każdy". W rozporządzeniu nie zostało określone, że dodatek należy się proporcjonalnie do liczby dni rozłąki, tak jak np. przewidują to przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w przypadku np. dodatkowego uposażenia rocznego Dodatek za rozłąkę ma wartość stałą. Wbrew wywodom skargi art. 81 ust. 1 w/w ustawy nie przemawia, za wykładnią § 7a ust. 4 rozporządzenia dokonaną przez skarżącego bowiem określa on inny system wypłaty niż mający zastosowanie przy dodatku za rozłąkę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia norm prawa procesowego wskazano, że rozstrzygniecie organu odwoławczego zdeterminowane było treścią art. 138 k.p.a. i stanem faktycznym sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji rozpatrywał sprawę tylko w granicach zakreślonych odwołaniem – odnosił się tylko do miesiąca listopada 2009 r., za który to miesiąc nie przyznano skarżącemu dodatku za rozłąkę. Skoro miesiąc ten nie był ujęty w decyzji organu I instancji organ odwoławczy uznając, że dodatek za rozłąkę za miesiąc listopad nie należy się, nie mógł wydać decyzji innej treści niż ta będąca przedmiotem zaskarżenia. Taka decyzja oznacza bowiem, że w ocenie organu odwoławczego argumenty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7a ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe polegające na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, iż dodatek wypłaca się za każdy pełny miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej na danym stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony na warunkach przeniesienia służbowego, a ponadto przyjęcie, iż zajmowanie stanowiska służbowego tożsame jest z wykonywaniem obowiązków na tym stanowisku, nie następuje zaś od daty wskazanej w rozkazie o wyznaczenie na stanowisku; 2) naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy także w zakresie, w jakim odwołanie nie zostało wniesione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tejże ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Użyty w powołanym przepisie zwrot ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Treść decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiącej przedmiot postępowania odwoławczego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zaskarżoną decyzją przyznano R. C. dodatek za rozłąkę od dnia 1 grudnia 2009 r. i ustalono w niej termin wypłaty świadczenia. Rozpoznając odwołanie organ II instancji analizował sprawę tylko w granicach zakreślonych odwołaniem, tj. odniósł się jedynie do kwestionowanego przez stronę okresu, za który nie przyznano dodatku za rozłąkę. Wobec tego, iż decyzja Komendanta Mazowieckiego Oddziału Żandarmerii Wojskowej nie rozstrzygała o przyznaniu stronie dodatku za rozłąkę od listopada 2009 r. to nie można zarzucić organowi II instancji przekroczenia ram wyznaczonych odwołaniem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 7a ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, żołnierzowi przysługiwał dodatek za rozłąkę z tytułu przeniesienia służbowego za każdy miesiąc kalendarzowy zajmowania przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby. Pojęcia "miesiąc kalendarzowy" oraz "miesiąc" to dwa różne określenia języka prawnego, którym nie można nadawać znaczenia tożsamego. Okres "miesiąca kalendarzowego" obejmuje pełne kolejne nazwane miesiące, stanowiące części roku kalendarzowego. Liczony jest zatem od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca przy czym termin ten może obejmować co najmniej 28 dni i nie więcej niż 31. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że żołnierzowi zawodowemu dodatek za rozłąkę przysługuje od pierwszego dnia danego miesiąca następującego po objęciu przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby. W niniejszej sprawie oznacza to aprobatę dla wyliczenia przez organy dodatku za rozłąkę od 1 grudnia 2009 r. gdyż skarżący został wyznaczony na stanowisko od dnia 4 listopada 2009 r., zaś obowiązki służbowe objął 16 listopada 2009r. Tym samym pełny "miesiąc kalendarzowy" w rozumieniu §7a ust. 4 rozporządzenia rozpoczął bieg od dnia 1 grudnia 2009 r. i od tego dnia stronie należało przyznać świadczenie. W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące rozumienia pojęcia zajmowania stanowiska służbowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.