I SA/Wa 193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowa M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa obejmującej działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 z późn. zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...]. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2006 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Gospodarstwo [...] w T. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] podnosząc, iż powyższa decyzja orzekała w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. - decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] przekazującą na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w R. nieruchomości rolne o łącznej pow. [...] ha, położone w obrębie [...], w tym działki oznaczone nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...], położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, iż Wojewoda [...] na podstawie ww. decyzji rozstrzygnął w sprawie gruntów które na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. zostały już przekazane na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zatem nie podlegały one przekazaniu na rzecz gminy na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Wnioskiem z dnia 22 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku strona wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Minister jako organ nadzorczy nie wykazał błędów w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Wojewodę [...]. Natomiast ustalony na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowanie administracyjnego stan faktyczny sprawy pozwalał na przekazanie działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy M. na podstawie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone zostały m.in. w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z nie budzącym wątpliwości przepisem prawa. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. wydana została na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który stanowi, iż nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. stały się z mocy prawa własnością gmin na terenie których są położone. Na podstawie tego przepisu właściwy miejscowo wojewoda stwierdza nabycie gruntów przez gminę. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględniając stan faktyczny sprawy, tj. przekazanie na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w R. nieruchomości rolnych o łącznej pow. [...] ha położonych w obrębie [...], w tym działek nr [...] i [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzić należy, iż wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że własnością gminy stają się z mocy prawa nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieruchomości nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. Z tego względu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., w części dot. działek nr [...] i [...] była słuszna. Wojewoda [...] wydając bowiem zaskarżoną decyzję rozstrzygnął w sprawie gruntów które nie spełniały przesłanek określonych w art. 13 ww. ustawy bowiem znajdowały się już w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz Miasta i Gminy M. podniósł, iż podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa istnieje w przypadku, gdy organ nadzorczy wykaże błędy w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Wojewodę. Jak natomiast utrzymuje strona skarżąca stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy lecz do zanegowanych w całości lub części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewoda [...] stwierdzając na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nabycie z mocy prawa przez Gminę M. gruntów, które na podstawie decyzji Wojewody [...] wydanej w trybie art. 17 ww. ustawy przekazane zostały do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, rażąco naruszył prawo, ponieważ jego rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Tak więc, zdaniem organu, należało utrzymać w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], w części dot. działek nr [...] i [...]. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto i Gmina M.; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sytuacji, gdy do sprawy mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie przepisy o wznowieniu postępowania, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że organ administracji rozszerzył w zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa warunki, w których stwierdzić można rażące naruszenie prawa i naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnej, od której w/w przepis stanowi wyjątek, oraz, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. na podstawie starannie i zgodnie z zasadami prawa procesowego ustalonego stanu faktycznego. Tak więc, zdaniem strony skarżącej, Wojewoda [...] prowadząc postępowanie komunalizacyjne nie mógł zatem w tych warunkach wydać odmiennej merytorycznie decyzji. Okoliczność, że w stosunku do przedmiotu orzekania wydano wcześniej decyzję, która determinowałaby inną ocenę stanu prawnego nieruchomości przez Wojewodę [...], jeżeli decyzja ta nie została ujawniona we właściwych rejestrach nie uzasadnia w stosunku do decyzji Wojewody [...] zarzutu naruszenia prawa ani materialnego ani też procesowego. Tego rodzaju okoliczność, ujawniona później, gdy decyzja Wojewody stała się ostateczna, zdaniem strony skarżącej spełniałaby wyłącznie hipotezę przepisów umożliwiających wznowienie postępowania na skutek ujawnienia się okoliczności faktycznej (w tym wypadku przekazania nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa), która nie była znana Wojewodzie w dacie orzekania. I tylko w takim, też nadzwyczajnym trybie możliwe byłoby wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody [...], oczywiście o ile pozwalałby na to upływ czasu od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa obejmującej działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] . 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Z akt sprawy wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Gospodarstwo [...] w T. wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...], twierdząc, że decyzja ta orzekała w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., przekazującą na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w R.ieruchomości rolne o łącznej pow. [...] ha, położone w obrębie [...], w tym działki oznaczone nr [...] i [...]. Jako podstawę prawną złożonego wniosku strona podała art. 156 § 1 pkt 3 kpa. 5. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. wydana została na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Na tej podstawie Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M.. in. nieruchomości rolnych oznaczonych nr [...] i [...]. Równocześnie, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, działki nr [...] i [...] przekazane zostały na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział w R. Jeśli zatem działki nr [...] i [...] decyzją z 1997 r. zostały przekazane na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, to znajdując się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa - nie mogły spełnić przesłanek z art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami), a zatem nie mogły przejść z mocy prawa na własność Gminy M Stwierdzić zatem należy, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wydana została z naruszeniem art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ponieważ decyzją tą Wojewoda [...] rozstrzygnął w sprawie gruntów, których stan prawny został już uregulowany. Skoro grunty te, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r., przekazane zostały w 1997 r. na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, to znaczy, że nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 13 ww. ustawy, a zatem zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 6. Podnieść również należy, iż obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę było takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić, czy działki będące przedmiotem toczącego się postępowania do dnia 30 czerwca 2000 r. nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, oraz czy spełniały one pozostałe ustawowe przesłanki warunkujące przejście z mocy prawa ww. nieruchomości rolnych na rzecz gminy, a zatem zbadanie przesłanek wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Obowiązek taki został nałożony na organ administracji publicznej zarówno pierwszej instancji jak również drugiej instancji, przez art. 7, 77 i 80 kpa. Nie jest wystarczające wskazywanie, że organ nie posiadał określonych wiadomości, czyli nie wiedział o istnieniu w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., bowiem potwierdza to okoliczność, że organ nie wyjaśnił należycie stanu sprawy. Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustalanie stanu faktycznego sprawy, w tym istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...], było obowiązkiem Wojewody [...], który jest następcą prawnym Wojewody [...]. Obowiązkiem organu, który rozpatrywał wniosek Burmistrza Miasta i Gminy M. przekazanie gruntów na rzecz gminy w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. było ustalenie stanu prawnego nieruchomości w stosunku do której organ miał orzekać. Należy więc stwierdzić, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. i orzekając o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy M. działek nr [...] i [...], które w chwili wydania ww. decyzji znajdowały się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. jednoznacznie stanowi bowiem, iż własnością gmin stają się z mocy prawa nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieruchomości nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. 7. Zdaniem Sądu, nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 77, 80 ani art. 107 § kpa. 8. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.