II OSK 2153/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 541/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] sp. komandytowa z/s w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki [...] Sp. z o.o. [...] Sp. komandytowa w Poznaniu, stwierdził nieważność postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającego go postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia spółki [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k., utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., którym uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy budynku magazynu książek Biblioteki Uniwersyteckiej, przewidzianej do realizacji na działce położonej przy ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", projekt decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu do uzgodnienia projektu decyzji wynikają z faktu, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie zespołu urbanistyczno - architektonicznego śródmieścia Poznania, wpisanego do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - architektonicznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to miedzy innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetkę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Ocena konserwatorska zamierzenia zależy przede wszystkim od zharmonizowania zabudowy nowej z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Organ odwoławczy uznał, że zarzut składającej zażalenie spółki, dotyczący braku właściwości rzeczowej do wydawania postanowienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w oparciu o art. 53 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., jest bezzasadny. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta Poznania, powierzone zostało Miastu Poznań. Stosowanie zaś do § 4 ust. 1 ww. porozumienia zadania określone w § 2 wykonywać będzie bezpośrednio Miejski Konserwator Zabytków w ramach stosownego upoważnienia Prezydenta. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do jego podpisania. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] Sp. z o. o. [...] Sp.k., wnosząc o jego uchylenie. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy i nieuchyleniu w całości postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r., pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie postanowienia o uzgodnieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, a nie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; ewentualnie - art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. przez wydanie postanowienia o uzgodnieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, a nie przez Prezydenta Miasta Poznania (przyjmując, że porozumienie zostało zawarte zgodnie z prawem); 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia powstałego w toku postępowania zagadnienia wstępnego, tj. ważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 marca 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - architektonicznego śródmieścia Poznania, obejmującego m.in. działki nr 9 i 8/1, ark. mapy 26, obręb Poznań. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stosownie do art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), organem ochrony zabytków jest wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków - zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy - należy wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. W sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W myśl natomiast art. 96 ust. 2 ww. ustawy wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu, wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., działał na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i porozumienia pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim oraz Prezydentem Miasta Poznania, zawartego w dniu 18 listopada 2003 r. w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 184, poz. 3434). Porozumieniem tym objęto prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta Poznania (§ 1). Wojewoda Wielkopolski powierzył Miastu Poznań wykonywanie m.in. zadań takich, jak wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń określonych w ustawie o ochronie zabytkach oraz w przepisach odrębnych (§ 2 ust. 1). Porozumienie zostało zawarte z Prezydentem Miasta Poznania, co oznacza że właściwym do wydawania m.in. postanowień określonych w przepisach odrębnych, do których należy zaliczyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stał się ten organ. Porozumienie to z kolei nie wpłynęło na zmianę właściwości organu wyższego stopnia (czyli Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), o czym stanowi § 4 ust. 2 porozumienia. Dodatkowo w § 4 ust. 1 porozumienia wskazano, że zadania określone w § 2 wykonywać będzie Miejski Konserwator Zabytków w ramach stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wobec tego Prezydent Miasta Poznania w dniu 29 grudnia 2003 r. - na podstawie art. 268a k.p.a. w związku z porozumieniem z dnia 18 listopada 2003 r. - upoważnił M. S. - Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących zadań powierzonych porozumieniem z dnia 18 listopada 2003 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści upoważnienia nie wynika, aby Miejski Konserwator Zabytków został upoważniony do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta Poznania postanowień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., ani też żadnych innych postanowień. Ustalenie zaś braku upoważnienia dla Miejskiego Konserwatora Zabytków do podjęcia postanowienia prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisów o właściwości. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nie zostało wydane przez właściwy organ. Uchybienie to kwalifikowane jest jako przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. - w postępowaniu zażaleniowym - utrzymało w mocy postanowienie dotknięte wadą nieważności, Sąd stwierdził nieważność postanowień organów obydwu instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, pomimo że materiał dowodowy świadczący za lub przeciw nieważności postanowień nie został wyczerpująco zebrany w instancji odwoławczej (art. 77 § 1 k.p.a.), co uniemożliwiło analizę dodatkowych dowodów w sprawie wskazujących na zakres upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania dla Miejskiego Konserwatora Zabytków; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien zostać zastosowany, ponieważ Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien był rozstrzygając sprawę jako instancja odwoławcza wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w sprawie; 3) ewentualnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że art. 268a k.p.a. uniemożliwia taką interpretację zakresu udzielonego pracownikowi upoważnienia, aby wskazane w upoważnieniu "decyzje" rozumieć szeroko, tj. jak wszelkie rozstrzygnięcia administracyjne, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że kompetencje Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu do uzgodnienia projektu decyzji wynikają z faktu, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie zespołu urbanistyczno - architektonicznego śródmieścia Poznania, wpisanego do rejestru zabytków. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta Poznania, powierzone zostało Miastu Poznań. Porozumieniem tym objęto prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta Poznania (§ 1). Wojewoda Wielkopolski powierzył Miastu Poznań wykonywanie m.in. zadań takich, jak wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń określonych w ustawie o ochronie zabytkach oraz w przepisach odrębnych (§ 2 ust. 1). Porozumienie zostało zawarte z Prezydentem Miasta Poznania, co oznacza że właściwym do wydawania m.in. postanowień określonych w przepisach odrębnych, do których należy zaliczyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stał się ten organ. Prezydent Miasta Poznania w dniu 29 grudnia 2003 r. - na podstawie art. 268a k.p.a. w związku z porozumieniem z dnia 18 listopada 2003r. - upoważnił M. S. – Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących zadań powierzonych porozumieniem z dnia 18 listopada 2003 r. Ograniczenie się w treści upoważnienia jedynie do decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie oznacza, że upoważnienie to nie obejmuje wydawanych w tych sprawach postanowień, w tym postanowień wydawanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Artykuł 104 k.p.a. przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Forma decyzji odnosi się zatem do decyzji merytorycznych sprawy, natomiast w formie postanowienia rozstrzyga się wszelkie sprawy wynikające w toku postępowania w indywidualnych sprawach, stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. Skoro Prezydent Miasta Poznania w dniu 29 grudnia 2003 r. - na podstawie art. 268a k.p.a. w związku z porozumieniem z dnia 18 listopada 2003 r. - upoważnił M. S. - Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących zadań powierzonych porozumieniem z dnia 18 listopada 2003 r. oraz powierzył mu inne zadania nie związane z rozstrzyganiem spraw indywidualnych co do ich istoty, nie sposób przyjąć, że upoważnienie to nie obejmuje postanowień wydawanych w toku postępowania. Oznaczałoby to bowiem, że Miejski Konserwator Zabytków byłby upoważniony do wydania decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie, a nie mógłby wydawać postanowień w kwestiach wynikających w toku tego postępowania. Postanowienia nie mają bytu samodzielnego i są ściśle związane ze sprawą główną. Upoważnienie do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji obejmuje także postępowanie mające charakter pomocniczego stadium w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Takim postępowaniem jest także postępowanie prowadzone przez organ współdziałający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Organ ten w granicach swojej kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej w drodze decyzji co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre okoliczności np. tak jak w rozpatrywanej sprawie ochronę zabytków. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia pogląd zakładający, że upoważnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmuje załatwienie spraw indywidualnych dotyczących ochrony zabytków, z pominięciem prawa do współdziałania w tym zakresie z organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uprawnia wojewodę, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, do powierzenia w drodze porozumienia, prowadzenia niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Przepis powyższy również ogranicza się do możliwości powierzenia prowadzenia spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych, bez jednoczesnego odniesienia się do postanowień, a nie ulega wątpliwości, że obejmuje on również możliwość powierzenia kompetencji do wydawania postanowień w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto należy mieć na uwadze, że już w § 4 ust. 1 porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. wskazano, iż zadania określone w § 2 wykonywać będzie Miejski Konserwator Zabytków w ramach stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego porozumienia Wojewoda Wielkopolski powierzył Miastu Poznań wykonywanie m.in. zadań takich, jak wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń określonych w ustawie o ochronie zabytkach oraz w przepisach odrębnych. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że unieważnienie postanowień w sprawie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.