II SA/Sz 421/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. P. i J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i J. P. uzupełnionego pismem z dnia [...] r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z położeniem nowej nawierzchni na drodze gminnej dz. Nr [...] w miejscowości U., gm. K. przez Gminę K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nałożenia na Gminę K. z siedzibą w K. pod nr [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z położeniem nowej nawierzchni na drodze gminnej dz. nr [...] w U., gm. K., do stanu zgodnego z prawem. Opisane rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po otrzymaniu zawiadomienia o samowolnie wykonanych robotach budowlanych na drodze gminnej w U. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny i ustalił, że na terenie działki nr [...], wykonano nawierzchnię drogi oraz odsłonięty został częściowo cokół betonowy ogrodzenia działki nr[...], będącej własnością E. i J. P. Na podstawie zebranego materiału organ powiatowy zawiadomieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót związanych z położeniem nowej nawierzchni na drodze gminnej, a następnie postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na Gminę K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżących na to postanowienie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał Gminie K. przedłożenie w terminie do dnia [...]r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót związanych z położeniem nowej nawierzchni na tej drodze. Gmina wypełniła nałożony obowiązek, natomiast organ po zapoznaniu się z treścią oceny technicznej sporządzonej przez T. G. uznał, w decyzji z dnia [...] r., że brak jest podstaw do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podjęte rozstrzygnięcie decyzji zakwestionowali E. i J. P. z uwagi na rozbieżne informacje Kierownika Referatu Inwestycji, Ładu Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Promocji oraz Wójta Gminy K. dotyczących zakresu wykonanych robót na drodze gminnej, dz. nr [...] w m. U. W ocenie skarżących, mając na uwadze zebraną dokumentację, usunięcie skarpy i wywiezienie kilkuset ton ziemi nie może być traktowane jako naprawa tej drogi. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że droga ta została wyprofilowana bez uwzględnienia istniejących spadków i różnic terenu, a prowadzone roboty spowodowały uszkodzenie ich ogrodzenia. Przedłożona ocena techniczna wykonanych robót w żaden sposób nie rozwiązała zgłaszanego przez nich problemu. Wykonanie jakichkolwiek robót bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę wiąże się nie tylko z postępowaniem administracyjnym ale także z karnym. Skarżący wskazali też, że organ powinien zobowiązać Gminę do zabezpieczenia miejsca po byłej skarpie oraz do osadzenia zgodnie z prawem słupka granicznego. W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania E. i J. P. podkreślili, że nie są zainteresowani postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych robót związanych z położeniem nowej nawierzchni na drodze gminnej, tylko robotami związanymi z usunięciem skarpy przy wykonywaniu nawierzchni drogi, które spowodowało odsłonięcie fundamentów pod słupkami ich ogrodzenia. Elementy ogrodzenia w związku z powyższym od trzech lat przymocowane są linami do elementów wyposażenia ogrodu aby nie dopuścić do zawalenia się ogrodzenia na drogę. Przechodząc do oceny podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast z akt sprawy wynika, że Gmina K. dokonała utwardzenia gminnej drogi gruntowej. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego przebudowa m.in. dróg nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezbędne jest natomiast zgłoszenie zamiaru ich wykonania (art. 30 Prawa budowlanego). Przebudową stosownie do art. 3 pkt 7a jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z oceny technicznej T. G. wynika, że inwestor wyrównał i zagęścił istniejącą nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem paleniskowym oraz zabezpieczył tak utwardzoną nawierzchnię podwójnym powierzchniowym utrwaleniem, które jest zabiegiem utrzymaniowym. W ocenie autora opracowania wykonane roboty nie spowodowały zmiany parametrów użytkowych i technicznych drogi, bowiem w dalszym ciągu pozostała ona w kategorii dróg nieulepszonych. Dodatkowo T. G. stwierdził, zgodność wykonanych robót z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ roboty wykonane przez Gminę K. zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do argumentów skarżących w ocenie organu szkody materialne, które według nich powstały w wyniku wykonania przedmiotowych robót, mogą ewentualnie stanowić przedmiot postępowania na drodze powództwa cywilnego. Odnośnie niewłaściwego stanu ogrodzenia działki, zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, to właściciel obiektu obowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie technicznym. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji E. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a przez brak należytego wyjaśnienia sprawy i tym samym przyjęcie, że Gmina K. wykonała jedynie utwardzenie gminnej drogi gruntowej, a wykonane roboty nie spowodowały zmiany jej parametrów użytkowych i technicznych, art. 8 K.p.a. – przez brak obiektywnej oceny dowodów i uwzględnienia słusznego interesu skarżących, a w konsekwencji naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 28, 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 5 ust. 1, ponieważ zlikwidowanie skarpy i poszerzenie drogi gminnej wymagało odpowiedniego pozwolenia. Brak zgłoszenia robót właściwemu organowi nie mógł zostać konwalidowany złożoną przez Gminę oceną techniczną dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na położeniu nowej nawierzchni, ponieważ roboty te miały znacznie szerszy zakres skutkujący wywiezieniem wielu ton ziemi, zlikwidowaniem skarpy na której było ogrodzenie posesji. Nadto ocena techniczna T. G. na którą powołuje się organ nie może zostać uznana za obiektywną, skoro pomija część wykonanych robót jak poszerzenie drogi przez likwidację skarpy oraz zmianę poziomego profilu jej nawierzchni. W oparciu o opisane naruszenia przepisów procesowych skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach i nakazanie Gminie K. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych ewentualnie uchylenie kwestionowanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty oraz na bezczynność organów. Kontrola wykonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu wymagającym ich uchylenie. Dokonując kontroli działalności organu administracyjnego Sąd ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i zastosowały do niego właściwe przepisy prawa materialnego. Z materiałów sprawy wynika, że zaistniały między stronami spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy roboty prowadzone na drodze gminnej, dz. nr [...] w U. przez Gminę K. polegały jedynie na utwardzeniu nawierzchni , czy też stanowiły budowę drogi. Organ opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uznał, że Gmina K. dokonała utwardzenia gminnej drogi gruntowej. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, przebudowa m.in. dróg nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezbędne jest natomiast zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Nadto organ wyjaśnił, że przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego oparł przede wszystkim na treści oceny technicznej mgr inż. T. G. Z opinii tej wynika, że inwestor wyrównał i zagęścił istniejącą nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem paleniskowym oraz zabezpieczył tak utwardzoną nawierzchnię podwójnym powierzchniowym utrwaleniem. W ocenie autora oceny technicznej opisane prace są zabiegiem utrzymaniowym. Opierając rozstrzygnięcie na ocenie technicznej organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżących stwierdzających, że prowadzone roboty miały znacznie szerszy zakres skutkujący wywiezieniem wielu ton ziemi, zlikwidowaniem skarpy, a sama ocena techniczna pomija część wykonanych robót jak: poszerzenie drogi przez likwidacje skarpy oraz zmianę poziomego profilu jej nawierzchni. Organy prowadzące sprawę nie tylko nie ustosunkowały się do tych zarzutów, ale nie przeprowadziły też żadnych czynności mających na celu ustalenie faktycznego zakresu przeprowadzonych robót. Tymczasem w piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy K. stwierdza, że droga została poszerzona, a ze sprawozdania technicznego z dnia [...] r. wynika, że prace polegały m.in. na wzmocnieniu podbudowy drogi. Prace takie jak: wywiezienie ziemi związane są z niwelacją gruntu, rozściełanie kruszywa lub innego materiału drogowego (np. tłucznia) i zagęszczanie go (ubijanie) do odpowiedniego stopnia zagęszczenia, wykonanie podbudowy świadczą o budowie drogi, a nie jej przebudowie. Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny więc w prawidłowy sposób ustalić rodzaj, charakter i zakres przeprowadzonych robót, a co za tym idzie odpowiednią ich kwalifikację prawną. Odnosząc się do opinii technicznej autorstwa mgr inż. T. G., należy wskazać, że przez ocenę techniczną rozumie się opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje jego techniczne aspekty. Zadaniem oceny jest wyłącznie stwierdzenie faktów. Rola opinii technicznej w żadnym wypadku nie polega na rozwiązywaniu problemów prawnych, tak jak to uczynił autor załączonej do akt opinii. Mając na względzie opisane powyżej ustalenia w sprawie, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. a ustalając ich wysokość kierował się niezbędnością poniesionych kosztów do celowego dochodzenia praw. W postępowaniu sądowo-administracyjnym oceniane są bowiem kwestie prawne, natomiast opinia biegłego i wykonane pomiary, to kwestie ustaleń faktycznych w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.