II SA/Sz 364/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego P. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) po rozpatrzeniu zażalenia P. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary w łącznej wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania suszarni zboża składającej się z daszkowej suszarni [...], zbiornika na olej o poj. [...] dm3 , zbiornika szybkiego załadunku, zbiornika do składowania zboża do suszenia o poj. [...] m3 wraz z wiatą nad zbiornikiem o pow. Zabudowy [...] m2 i wagi samochodowej, stanowiących całość techniczno-użytkową (kategoria obiektu VIII) oraz dwóch silosów zbożowych o poj. [...] t każdy ( kategoria obiektu XIX), wybudowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że P. T. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji wniósł zażalenie kwestionując interpretację organu odnośnie faktu użytkowania suszarni zboża i silosów zbożowych. Skarżący podał, iż błędnie określił rozruch jako użytkowanie. Natomiast długi czas rozruchu spowodowany był koniecznością rozwiązania problemów związanych z suszeniem różnych ziaren: [...]. W ocenie skarżącego błędem jest również zakwalifikowanie przez organ zbiorników na ziarno do kategorii XIX jako silosów przemysłowych, ponieważ on zamontował gospodarcze zbiorniki zbożowe, w których ziarno gromadzone jest chwilowo, bez możliwości dłuższego magazynowania. W oparciu o materiały sprawy organ II instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany na działkach nr [...] w miejscowości K. został wybudowany na podstawie udzielonej P. T. decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę płyty fundamentowej pod [...] silosów zbożowych o poj. [...] t każdy, płyty fundamentowej pod suszarnię daszkową [...], płyty fundamentowej pod zbiornik olejowy o poj.[...] dm3 i betonowego zbiornika do składowania ziarna przeznaczonego do suszenia o poj. [...]m2, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] r. w ten sposób, że w miejsce [...] silosów o pj. [...] t każdy wpisano "[...]" słowa [...] zastąpiono [...] oraz dopisano "płyty fundamentowej pod zbiornik szybkiego załadunku, fundamentu pod wagę samochodową, wiaty załadunkowej o powierzchni zabudowy [...]m3 kubaturze [...] m3, wiaty nad zbiornikiem betonowym na zboże do suszenia o pow. zabudowy [...]m2 i kubaturze [...]m3, fundamentu pod wieżę podnośnika kubełkowego". Na skutek skargi dotyczącej uciążliwości ww. suszarni zboża w dniach [...] r. przeprowadzono kontrole w trakcie których ustalono, że suszarnia zboża była użytkowana. Następnie w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu kontroli budowy ustalił, że nie jest ona zakończona. Do wykonania pozostały montaż wiaty, podłączenie [...] zbiorników o poj. [...] t, instalacji i przenośników. Użytkowana jest natomiast waga samochodowa, wiata nad zbiornikiem betonowym na zboże do suszenia, suszarnia z piecem i zbiornikiem oleju, zbiornik szybkiego załadunku i dwa zbiorniki o poj. [...] t każdy. Z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu kontroli wynika, że pierwszą część inwestycji tj. [...] zbiorniki o poj. [...]t każdy, suszarnię z piecem i zbiornikiem olejowym oraz wiatę nad zbiornikiem betonowym rozpoczął użytkować w [...] r., natomiast wagę i zbiornik szybkiego załadunku [...] r. W dniu [...] r. skarżący poinformował organ powiatowy, że po kontroli natychmiast zaprzestał użytkowania wszystkich urządzeń i budowli. Część budowy obejmująca płytę fundamentową pod [...] silosy o poj. [...] t każdy, wiatę załadunkową o powierzchni zabudowy [...]m3, kubaturze [...]m3 i fundament pod wieżę podnośnika kubełkowego decyzją Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] r. została przeniesiona na rzecz A. Sp. z o.o. reprezentowanej przez E. T. W oparciu o powyższe ustalenia organ wydał zaskarżone postanowienie naliczając karę wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: - w części dotyczącej suszarni daszkowej [...] ze zbiornikiem na olej, zbiornikiem szybkiego załadunku, zbiornikiem do składowania zboża do suszenia, wiatą o pow. zabudowy [...] m2 i wagą samochodową – w wysokości [...] zł = [...] x stawka [...] zł x współczynnik kategorii obiektu (dla kategorii VIII obiektów budowlanych /inne budowle/ określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane) k=[...] x współczynnik wielkości obiektu w=[...]; - w części dotyczącej dwóch silosów zbożowych o poj. [...] ton – w wysokości [...] zł=[...]szt x [...] x stawka [...] zł x współczynnik kategorii obiektu (dla kategorii XIX obiektów budowlanych /zbiorniki przemysłowe, jak silosy ../ określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane) k=[...] xwspółczynnik wielkości obiektu w=[...]. Zgodnie z art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Inwestor przystępując do wcześniejszego użytkowania części obiektu budowlanego uchybił temu przepisowi. W myśl natomiast art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zdaniem Wojewódzkiego Inspektora organ powiatowy zasadnie przyjął, że zbiorniki na zboże należy zaliczyć do XIX kategorii obiektów budowlanych jako silosy przemysłowe. Słownik Wyrazów Obcych PWN – Warszawa 1999 r. definiuje silos jako zbiornik komorowy do przechowywania, przewietrzania i dosuszania ziarna. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dot. m.in. płyt fundamentowych pod silosy o poj. [...] t każdy. Zatem silosy to zbiorniki do przechowywania ziarna. Argumentów przedstawiających użytkowanie suszarni jako próbny rozruch organ nie wziął pod uwagę, ponieważ ich użytkowanie było stwierdzane wielokrotnie na przestrzeni dłuższego okresu czasu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. T. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji, utrzymanego następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej zakwalifikowania dwóch zbiorników stanowiących całość ogólnoużytkowo-technologiczną jako odrębne zbiorniki przemysłowe. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że zbiorniki na zboże o poj. [...] t każdy stanowią jednolity, nierozerwalny i niezbędny ciąg technologiczny do prawidłowego funkcjonowania suszarni typu [...] stanowiąc całość technologiczno-użytkową (kategoria obiektu VIII) i nie są zbiornikami przemysłowymi. Natomiast częściowe uruchamianie obiektu nie było jego używaniem bez odbioru, a jedynie sprawdzeniem w celu sprawnego połączenia i zaprogramowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, oraz prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Sąd dokonując kontroli postępowania, którego ostateczny wynik stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] . utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie wymierzenia skarżącemu kary w łącznej wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania suszarni zboża składającej się z daszkowej suszarni [...], zbiornika na olej o poj [...]dm3, zbiornika szybkiego załadunku, zbiornika do składowania zboża do suszenia o poj. [...]m3 wraz z wiatą nad zbiornikiem o pow. zabudowy [...]m2 i wagi samochodowej, stanowiących całość techniczno-użytkową (kategoria obiektu VIII) oraz dwóch silosów zbożowych o poj. [...] t każdy (kategoria obiektu XIX) uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymaga, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki do nałożenia na P. T., jako inwestora, kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Drugą sporną kwestię stanowi wysokość wymierzonej kary. Podstawową formą przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest -zgodnie z przepisami Prawa budowlanego - zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. W art. 55 zostały przewidziane wyjątki od tej zasady. Między innymi w myśl ust. 3 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję za nieprzestrzeganie tego obowiązku. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Odnosząc się do samej kwestii użytkowania wskazać należy, że brak legalnej definicji pojęcia "użytkowania" upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, - gdzie użytkowanie oznacza - używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację, przy czym ustawa wyraźnie rozróżnia to pojęcie od pojęcia budowy lub prowadzenia robót budowlanych. Już samo wykonywanie prac przygotowawczych, czy też stosowanie rozwiązań funkcjonalnych stanowi etap użytkowania obiektu budowlanego, podobnie jak ma to miejsce w sytuacji prowadzenia prac przygotowujących realizację inwestycji, a zaliczanych już do budowy. Niewątpliwie jakakolwiek forma korzystania z obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, niestanowiąca już etapu budowy, wymaga uprzedniego oddania obiektu budowlanego do użytkowania poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy co do ustalenia, czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zastosowały normy Prawa budowlanego i w sposób wystarczający zebrały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu zarówno przeprowadzone w ramach kontroli obiektu oględziny udokumentowane fotografiami, jak i pozostałe ustalenia dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości, że przystąpiono do użytkowania części obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. P. T. przystąpił do użytkowania suszarni zboża i silosów zbożowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Fakt użytkowania potwierdzają przeprowadzone kontrole przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w G., w trakcie których stwierdzono, że suszenie zbóż odbywa się od połowy lipca do połowy sierpnia (bez godzin nocnych) i od połowy października do połowy listopada (przez cała dobę). Wobec powyższego opisane działania należało uznać za korzystanie z obiektu, a więc za jego użytkowanie. Zatem poczynione w tym zakresie ustalenia organów administracji są trafne. Niewątpliwie użytkowanie suszarni zboża i silosów zbożowych stanowi o jej wykorzystywaniu zgodnie z przeznaczeniem zakreślonym w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Kolejnym istotnym i spornym zagadnieniem jest prawidłowość ustalenia przez organ wysokości kary z tytułu stwierdzonego nielegalnego użytkowania przez skarżącego części obiektu budowlanego. W oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego organ ustalił jej wysokość odrębnie dla suszarni daszkowej w wysokości [...] zł kwalifikując ją do kategorii VIII obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane i odrębnie dla dwóch silosów zbożowych o poj. [...] t każdy w wysokości [...] zł kwalifikując je do kategorii XIX obiektów budowlanych. Organ odwoławczy podtrzymując rozstrzygnięcie w tym zakresie, w ogóle nie rozważył zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Mianowicie w ocenie P. T. organ błędnie zaliczył zbiorniki na zboże do odrębnej kategorii obiektu budowlanego, ponieważ stanowią one jednolity, nierozerwalny ciąg technologiczny niezbędny do prawidłowego funkcjonowania suszarni typu [...] stanowiąc całość technologiczno-użytkową. Skarżący wskazał, iż suszarnia tego typu działa wyłącznie na zasadzie pobierania i wydawania zboża zależnie od czujników, regulujących ilość pobranego lub wysypanego ziarna do zbiorników, zatem typ suszarni nie ma możliwości pracy bez zbiorników. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę również na to, że w załączonej do akt administracyjnych decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę przedmiotowa inwestycja ujęta jest jako całość, zorganizowany kompleks. Należałoby zatem rozważyć, czy przy sposobie wyliczenia kary – mając na uwadze nie tylko znaczenie normatywne ale również funkcjonalne – traktować przedmiotową inwestycję jako jeden obiekt budowlany. W ocenie Sądu organ nadzoru nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a powyższe ma istotne znaczenie dla sposobu ustalania kary z tytułu stwierdzonego nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, w kontekście zarzutów skargi. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozważyć opisane wyżej kwestie, a następnie sprawę rozstrzygnąć. Z przedstawionych wyżej względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.