II OSK 213/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 588/10 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz J. S.A. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II OSK 213/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. VII SA/Wa 588/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wola Park Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., Wojewoda Mazowieckiego po rozpatrzeniu odwołania Wola Park Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. - odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę dla JW Construction Holding S.A. zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym na terenie (ozn. na projekcie zagospodarowania lit. [...]) stanowiącym działkę o nr ew. [...]/1 z obrębu [...]-[...]-[...] w rejonie ulic O. i G. w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek Wola Park Sp. z o.o. postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009r., ten organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007r., gdyż brak było podstaw do przyjęcia, że na etapie wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2007r., Wola Park Sp. z o.o. posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Decyzja dotyczyła pozwolenia na budowę budynków na działce [...]/1, zakres oddziaływania inwestycji nie obejmował działki Wola Park Sp. z o.o. znajdującej się po drugiej stronie ul. G. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Wola Park Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki nr ew [...]/1. Brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r., o odmowie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wola Park Sp. z o.o. żądając uchylenia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009r. zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 81 Kpa poprzez brak umożliwienia czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania J.W. Construction w piśmie procesowym z dnia 28 września 2010 r., podzielił argumentację organów co do tego, iż skarżąca Spółka nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ponadto orzekające w sprawie organy wykazały, że skarżący nie doznał w związku z inwestycją ograniczeń prawnych na swojej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej przedstawionych. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki, co do wadliwości procedury wznowieniowej i sprzeczności między postanowieniem o wznowieniu postępowania i zaskarżoną decyzją czyniąc obszerne rozważania dotyczące poszczególnych faz postępowania wznowieniowego. O uchyleniu decyzji Sąd orzekł uznając, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7, 77, 107 k.p.a. w szczególności w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Po wznowieniu postępowania nie rozpoznano bowiem właściwie kwestii przymiotu strony skarżącej Spółki. Nie uwzględniono tego, że w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym w pkt 2.5.5 zawarto opis podstawowych rozwiązań projektowych i wskazano, że włączenie inwestycji do ruchu zaprojektowano z uwzględnieniem dojazdu m.in. do Centrum Handlowego Wola Park. Projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę, zawiera opis zakresu inwestycji poza granicami własności inwestora i wbrew ustaleniom obszaru oddziaływania w tej decyzji obejmuje nie tylko działkę o nr ew. 2/1, ale także działki m.in. o nr 1/10, 1/12, 1/9, 1/8. Wreszcie zawarty w projekcie plan zagospodarowania terenu w części graficznej zawiera rozwiązania usytuowane na ul. G., zatem poza działką nr [...]/1, która w myśl decyzji stanowi obszar oddziaływania inwestycji. Sąd I instancji zauważył także, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla J.W. Construction Holding S.A. zespołu budynków wielorodzinnych z częścią usługową, garażem podziemnym oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008r, zmieniającej wskazaną wyżej decyzję. W niniejszej sprawie organ orzekł wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., natomiast zdaniem Sądu I instancji postępowaniem wznowieniowym powinna być objęta również decyzja zmieniająca, gdyż podmiot żądający wznowienia w ogóle nie brał udziału w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę i jego zmianę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.W. Construction Holding S.A. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez mylne przyjęcie na podstawie oceny projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, że z faktu, że obejmuje on nie tylko działkę o nr ew. [...]/1 ale także działki stanowiące drogę publiczną o nr [...]/10, [...]/12, [...]/9 i [...]/8 - wynikać ma przymiot strony postępowania po stronie skarżącej Spółki, 2/ naruszenie prawa materialnego to jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że działki o nr [...]/10, [...]/12, [...]/9 i [...]/8 mogą stanowić o przymiocie strony postępowania po stronie skarżącej Spółki mimo, iż działki te stanowią drogę publiczną oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego dającej przymiot strony podmiotowi, który znajduje się w pobliżu drogi publicznej - bez jakiegokolwiek wskazania wymaganej przez ten przepis przesłanki w postaci mogących powstać na tym tle ograniczeń w zagospodarowaniu jego terenu, a także oraz art. 5 ust.1 pkt. 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że działki o nr [...]/10, [...]/12, [...]/9 i [...]/8, mimo iż stanowią drogę publiczną, leżą w sferze "zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich" - w tym wypadku Wola Park Sp. z o.o. w Warszawie, ponadto przyjęcie błędnego poglądu, że działki stanowiące drogę publiczną mogą leżeć w sferze oddziaływania obiektu budowlanego skarżącej spółki co w konsekwencji legło u podstaw wadliwego przyjęcia w wyroku przez WSA, że organ administracji naruszył art. 7, 77 i 107 Kpa, gdyż wadliwie przeprowadził postępowanie, nie interpretując ww. prawa budowlanego w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż działki do których odniósł się Sąd I instancji stanowiące drogę publiczną nie mogą być przedmiotem uzasadnionego interesu skarżącej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako zasadniczą podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że pomimo, iż nieruchomość należąca do wnoszącej kasację spółki, leży po drugiej stronie drogi publicznej względem działki należącej do skarżącego, którego nieruchomość nie została ujęta w obszarze oddziaływania inwestycji, mogło dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż nieruchomości należące do J.W. Construction Holding S.A. i Wola Park Sp. z o.o. bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują, lecz znajdują się po przeciwległych stronach ul. G., zaś kwestia sporną jest wyłącznie zakres korzystania z terenu położonego w obszarze drogi publicznej w celu włączenia do ruchu projektowanego zespołu budynków mieszkalnych, nie została w wystarczający sposób wyjaśniona przez Sąd I instancji. Kluczowym w niniejszej sprawie jest natomiast to, że jak wynika z postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, Wola Park Sp. z o.o. żądając wznowienia nie kwestionuje udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych ze względu na swój interes prawny /przyznaje, że nie sąsiaduje z tą inwestycją/, lecz w istocie zarzuca jego zdaniem wadliwe dopuszczenie do włączenia przedmiotowej inwestycji do ruchu na drodze publicznej /ul. G./, zamiast zastosowania poprzedniego rozwiązania /dostępu od innej ulicy/. W tym zatem zakresie powinna zostać poddana wnikliwej ocenie Sądu I instancji zasadność skargi Wola Park Sp. z o.o., to jest w takim aspekcie, jaki podnoszona okoliczność może mieć związek z interesem prawnym Spółki wnioskującej o wznowienie. Skutecznie żądać wznowienia może bowiem tylko ten podmiot podnoszący, że jako strona nie brał udziału w zwykłym postępowaniu /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa/, który jako właściciel nieruchomości wykaże, iż jego nieruchomość powinna być ujęta w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, zaś wadą wznowieniową postępowania zwykłego jest to, iż obszar ten ustalono bez uwzględnienia nieruchomości wnioskodawcy. W niniejszej sprawie natomiast do tej kwestii Sąd I instancji się w ogóle nie odniósł sugerując tylko, że dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć znaczenie kwestia włączenia do ruchu nieruchomości inwestora. Należy zauważyć jednak, że rozwiązania dotyczące ruchu drogowego na drogach publicznych, a w tym włączenia do tego ruchu nowej inwestycji, należą przede wszystkim do zarządcy drogi publicznej, tak w aspekcie przepisów o drogach publicznych, jak i przepisów o ruchu drogowym. Podnoszone więc w zaskarżonym wyroku takie okoliczności jak objęcie dokumentacją budowlaną kwestii połączenia nieruchomości inwestora znajdującej się po jednej stronie ulicy z tą ulicą będącą drogą publiczną /zjazd/ należało ocenić wyłącznie w takim zakresie, jaki to może mieć związek z ewentualnym objęciem obszarem oddziaływania nieruchomości Wola Park Sp. z o.o. Ujęcie w dokumentacji budowlanej działek stanowiących drogę publiczną, czy to w ramach obszaru oddziaływania inwestycji, czy też w sąsiedztwie tego obszaru, należy ocenić w takim zakresie, jaki wynika ze związku wykorzystania tych działek do włączenia przedmiotowej inwestycji do ruchu drogowego. Odrębną natomiast kwestią jest to czy określone rozwiązanie dotyczące włączenia do ruchu drogowego inwestycji J.W. Construction Holding S.A. może mieć jakikolwiek związek z kwestią zarzucanej przez Wola Park Sp. z o.o. wadliwości niedopuszczenia tej spółki do udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.