II OSK 1134/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2508/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2508/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził kontrolę w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej zwanej spółką) i stwierdził uchybienia przy wprowadzaniu do obrotu produktu pod nazwą "[...]" oraz brak na folderze reklamowym produktów pod nazwą "[...]" i "[...]" określenia "suplement diety". Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał [...] sp. z o.o. wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu "[...]" do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego oraz zaprzestać rozpowszechniania folderu reklamowego "[...]" i "[...]". Decyzja została doręczona spółce18 września 2008 r. Odwołanie spółki od powyższej decyzji nie było nadane w polskiej placówce pocztowej i wpłynęło do organu 3 października 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie powołując się na art. 134 kpa i 129 § 2 kpa postanowił "odwołanie pozostawić bez rozpatrzenia, jako wniesione po terminie". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja została doręczona 18 września 2008 r., a odwołanie wniesione 3 października 2008 r., a więc odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu w rozumieniu art. 57 kpa i nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca potwierdziła, że termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 2 października 2008 r. Wskazała jednak, że już 30 września 2008 r. spółka złożyła wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji z dnia [...] września 2008 r. To pismo wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji powinno być potraktowane, jako odwołanie wniesione w terminie. Późniejsze przesłanie do organu pisma zatytułowanego "odwołanie" nie zmienia faktu, że termin do wniesienia odwołania został zachowany już w momencie złożenia pierwszego pisma wyrażającego niezadowolenie strony. Do skargi spółka dołączyła kopię swego pisma z dnia 30 września 2008 r. zatytułowanego "Wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności", w którym wskazała na dotychczasową dobrą współpracę z organami inspekcji sanitarnej i wywiodła brak podstaw do opatrzenia decyzji z dnia [...] września 2008 r. rygorem natychmiastowej wykonalności. Na str. 4 tego wniosku spółka zastrzegła sobie "prawo do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2008 r. w całości". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na merytoryczną zasadność decyzji z dnia [...] września 2008 r. oraz wyjaśnił, że z treści "Wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności" wynikają zarzuty odnośnie rygoru, a brak jest zarzutów podważających merytoryczne podstawy decyzji, zatem wniosku tego organ nie mógł potraktować, jako odwołania. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż wobec doręczenia spółce decyzji w dniu 18 września 2008 r. termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 października 2008 r. tj. po upływie 14 dni. Jest niesporne między stronami, że odwołanie zostało wniesione 3 października 2008 r., a więc z uchybieniem terminu i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art.134 kpa w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, organ postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, tylko ogranicza się do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia, że "pozostawia odwołanie bez rozpatrzenia, jako wniesione po terminie" aczkolwiek nie zawiera zwrotu ustawowego z art. 134 kpa, jednak oddaje prawidłowo treść procesową rozwiązania zawartego w art. 134 kpa. Rozważając argumentację spółki dotyczącą jej pisma z dnia 30 września 2008 r. Sąd I instancji uznał, że treść tego pisma nie budzi wątpliwości, co do intencji strony. Strona wnosi w nim, zgodnie z tytułem pisma, o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Na trzech kolejnych stronach pisma strona przedstawiła argumentację przemawiającą przeciwko nadaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, a na zakończenie dodała, że zastrzega sobie prawo wniesienia odwołania od całej decyzji. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji nie ma wątpliwości, że pismo z dnia 30 września 2008 r. nie stanowiło odwołania, lecz było zgodnie ze swym tytułem i treścią, tylko wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa") w zw. z art. 128 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało wydane przez organ administracji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia prawa przez Sąd miały istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musiałoby, bowiem, prowadzić do uchylenia postanowienia na skutek uznania, iż Skarżąca skutecznie, w przepisanym terminie, złożyła odwołanie od decyzji administracyjnej. Do takiego wniosku prowadzi przyjęcie, że złożony przez Skarżącą, w ramach postępowania administracyjnego, wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności stanowił równocześnie odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W tym stanie rzeczy, oparcie skargi kasacyjnej na niniejszej podstawie jest zdaniem jej autora uzasadnione. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zwrot skarżącej poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd w zaskarżonym wyroku, przy dokonywaniu oceny, czy Skarżąca dochowała terminu do wniesienia odwołania od decyzji, nie uwzględnił argumentu Skarżącej, iż składając w ramach postępowania administracyjnego wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, Skarżąca w istocie złożyła odwołanie od decyzji. Tym samym, termin do wniesienia odwołania został dochowany, a organ II instancji zobowiązany był do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, który uznał, że treść pisma pt. "wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności" nie budzi wątpliwości co do intencji strony, czyli, że jej zamiarem nie było złożenie odwołania. Zgodnie z ustaloną w doktrynie i orzecznictwie interpretacją, wynikającą z wyraźnego brzmienia przepisu art. 128 kpa, przyjmuje się, że każde pismo złożone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, które wyraża niezadowolenie strony z wydanej decyzji stanowi odwołanie od decyzji i obliguje organ do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stąd, także wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, w którym strona wyraża swoje niezadowolenie z wydanej decyzji, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji musi zostać rozpatrzony - nie tylko jako wniosek zgodnie z jego tytułem, ale także jako odwołanie od decyzji - skoro w sprawie nie zostało złożone inne pismo o charakterze merytorycznym w przepisanym terminie. Wobec doręczenia organowi pisma nazwanego przez stronę wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji, oraz wobec niezłożenia w tym terminie innego pisma merytorycznego, należy przyjąć, że organ powinien był mieć, co najmniej, wątpliwości co do znaczenia pisma w postępowaniu i w konsekwencji wezwać skarżącą do doprecyzowania żądania zawartego w tym piśmie i tym samym uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Wskazać zatem należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 oraz 128 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Stosownie do wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją jeżeli stwierdzi inne - niż określone w tym przepisie - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy zaś, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że skarga podlegała oddaleniu, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, stąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie mógł mieć zastosowania. Nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji również przepisy art. 128 i 129 § 2 k.p.a. ponieważ dotyczą one trybu odwoławczego od orzeczeń organów administracji publicznej i stosowane są przez te organy w toku postępowania administracyjnego, a nie przez sąd. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, co podniesiono również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest sposób potraktowania przez organ administracji pisma [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 30 września 2008 r. jako wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] września 2008 r., a nie jako odwołania od tej decyzji, o co wnosiła skarżąca Spółka. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której przysługuje odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Powołany przepis określa przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż pismo Spółki z dnia 30 września 2008 r. stanowiło wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Wniosek taki może być rozpatrzony wyłącznie w toku postępowania odwoławczego i nie może zmierzać do uchylenia decyzji jako takiej w całości. Pismo skarżącej Spółki prawidłowo zostało zatem potraktowane przez organ administracji publicznej nie jako odwołanie od przedmiotowej decyzji ale jako wniosek o uchylenie zawartego w niej rygoru natychmiastowej wykonalności. Treść pisma w powyższym zakresie nie budzi wątpliwości (zwłaszcza w kontekście jego końcowego sformułowania), zaś "właściwe odwołanie" od decyzji wniesiono z uchybieniem terminu, czego strona nie kwestionuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a.. orzekł, jak sentencji wyroku.