II GSK 1182/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 965/10 w sprawie ze skargi OOO "A." w K., R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 marca 2010 r. nr BPO-5-137-BL10/2010/2064-06 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W; 2. zasądza od OOO "A" w K, R na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 965/10 uwzględnił skargę OOO A. z siedzibą w K. w Rosji i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 marca 2010 r. nr [..] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2009 r. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 12 marca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 5, art. 6 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. (M.P. z 2005 r. Nr 61 poz. 806) oraz lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania OOO [...] Rosja, utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 8000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki M.B. o numerze rejestracyjnym[...] wraz z przyczepą marki Sch. o numerze rejestracyjnym[..] , przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2009 r. ustalono wykonywanie przez ten pojazd międzynarodowego transportu drogowego rzeczy z Rosji do Białorusi. Okazany przez kierowcę blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nie został wypełniony w części dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy Polski oraz w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu co, zgodnie z objaśnieniem umieszczonym na rewersie zezwolenia, skutkuje jego nieważnością. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 ust. 1 , art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz 1p.2.7 załącznika do w/w ustawy, a także treść art. 5 ust. 1 i 2 oraz 12 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r., wyjaśnił, iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to winno znajdować się w pojeździe i być okazywane na żądanie organów kontrolnych. Naruszenie tego obowiązku powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego pokreślił, iż zezwolenie jest blankietem limitowanym i wydawanym jednorazowo, za wydanie którego pobierana jest stosowna opłata. Brak określenia na tym dokumencie osoby uprawnionej, pojazdu którym wykonuje swe uprawnienia lub też daty pierwszego przekroczenia granicy, pozbawia ten "dokument" jakiejkolwiek mocy dowodowej. Dodał, że wymóg naniesienia informacji dotyczących: firmy i adresu przewoźnika, numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy pojazdu wykonującego przewozy drogowe ma na celu m.in. zapobieganie niedozwolonemu handlowi zezwoleniami miedzy przewoźnikami. W ocenie organu brak wpisania do zezwolenia numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy pozbawia okazany egzemplarz istotnej treści, tzw. elementów kreatywnych, które składają się na istotę przyznanych praw przewoźnikowi zagranicznemu. Organ podkreślił, że niewypełnienie rubryk nr 3 i 5 przez kierującego pojazdem skutkuje nieważnością pozwolenia, co traktowane jest w taki sposób, jakby kierowca nie posiadał go w ogóle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę Spółki na tę decyzję ostateczną podkreślił, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust 1, 2 i art. 12 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r., zgodnie z którymi przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych przez właściwe władze umawiających się stron, przy czym winno ono znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Sąd I instancji zaznaczył, że w toku postępowania o ukaranie za brak zezwolenia organ powinien badać zatem czy kontrolowany podmiot miał zezwolenie, o jakim mowa w art. 28 ust.1 w/w ustawy. W sprawie niesporne jest, że przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, uprawniający do jednorazowego wykorzystania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, w ogóle nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy o charakterze administracyjno - karnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3 i 5. Natomiast zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. W ocenie Sądu I instancji objaśnienie nie może być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia, ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. W konsekwencji formuła taka nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznania do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej p.u.s.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że organ administracji nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2,3 i 5 oraz, że z faktu tego wysunął zbyt daleko idące konsekwencje, podczas gdy organ dokonując swobodnej oceny dowodów przeprowadził prawidłową subsumcję tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod przepisy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. oraz lp. 2.7 załącznika do u.t.d. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 28 ust.1 i ust. 3, art. 87 ust.1 pkt 3 lit.a oraz art. 5 ust.1, ust.2 i ust. 3, art. 10 ust. 2 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Federacją Rosyjską o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 30 sierpnia 1996 r. a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. i lp. 2.7 załącznika u.t.d. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że ustalenie przez organ faktu posiadania w pojeździe przez kierowcę podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego jedynie niewypełnionego formularza (blankietu) zezwolenia na jednokrotny przewóz dwustronny lub przewóz tranzytowy, nie stanowiło podstawy do uznania, iż doszło do wykonania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia a okazany dokument stanowił wymagane ww. przepisami zezwolenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył rozbudowana argumentację ww. zarzutów kasacyjnych i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. Jednak z uwagi na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wiąże z błędną wykładnią prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut błędnej wykładni przepisu art.28 ust.1 i ust.3, art.87 ust.1 pkt 3 lit.a u.t.d. oraz art.5 ust.1, ust.2 i ust.3, a także art.10 ust.2 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych podpisanej w Warszawie w dniu 30 sierpnia 1996 roku. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wskazał, że z faktu niewypełnienia przez skarżącego w zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy rubryki dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej oraz rubryki dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu którym jest wykonywany międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, organy wyciągnęły zbyt daleko idące wnioski, uznając iż podmiot który wykonuje opisany wyżej transport rzeczy w oparciu o takie zezwolenie, w istocie wykonuje ten transport bez wymaganego zezwolenia. Powyższe okoliczności wskazują na to, że analizie należy poddać system unormowań regulujących materię wydawania zezwoleń i wykonywania międzynarodowego przewozu ładunków pojazdami samochodowymi między obu umawiającymi się państwami będącymi stronami wymienionej wyżej umowy międzynarodowej. W związku z tym należy przypomnieć, że przepis art. 28 ust.1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz w dacie podejmowania decyzji administracyjnej, stanowił iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Przytoczony przepis prawa jednoznacznie wskazuje, że przewoźnik zagraniczny może wykonywać międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem posiadania zezwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw transportu. Warunek posiadania zezwolenia dotyczy zarówno przejazdu samochodowego załadowanego, jak i tzw. przejazdu na pusto. Podkreślenia wymaga, że wymóg ten nie musi być spełniony w razie odmiennych postanowień zawartych w umowach międzynarodowych. W dacie dokonywania kontroli oraz w dacie wydawania decyzji administracyjnej obowiązywała Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o międzynarodowych przewozach drogowych podpisanej w Warszawie w dniu 30 sierpnia 1996 roku. Stosownie do treści art.5 ust.1i ust.2 w/w umowy przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria wykonywane pojazdami samochodowymi mogą odbywać się na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy Umawiających się Stron (ust.1). Na każdy przewóz ładunków wymagane jest oddzielne zezwolenie, które uprawnia do wykonania jednej jazdy tam i z powrotem, o ile nie zostanie to inaczej określone w samym zezwoleniu (ust.2). Oznacza to, że wykonywanie przewozu ładunków między obu umawiającymi się państwami lub w tranzycie przez ich terytoria wymaga każdorazowo uzyskania przez zagranicznego przewoźnika drogowego stosownego zezwolenia. W tym miejscu wymaga także podkreślenia i ta okoliczność, że ilość zezwoleń na przewozy ładunków między obu państwami lub w tranzycie przez ich terytoria jest w każdym roku limitowana, bowiem jak wynika z postanowień zawartych w art. 5 ust. 3 umowy właściwe organy umawiających się stron corocznie będą przekazywać sobie wzajemnie uzgodnioną ilość formularzy zezwoleń na przewozy ładunków. Z treści przytoczonych uregulowań wynika, że dla uzyskania uprawnienia do wykonywania przewozu ładunków (międzynarodowego transportu drogowego rzeczy) między obu państwami będącymi stroną w/w umowy lub w tranzycie przez ich terytorium konieczne jest uzyskanie przez określony podmiot- zagranicznego przewoźnika drogowego stosownego zezwolenia. Uzyskanie zezwolenia stwarza podstawę do uzyskania stosownego uprawnienia przez konkretnego przewoźnika, które będą wykonywane przy użyciu konkretnego pojazdu samochodowego. Zakres tych uprawnień wskazuje na to, że zezwolenie dotyczy konkretnego przewozu wykonywanego przez konkretnego przewoźnika, który jako posiadacz tego zezwolenia winien je właściwie wypełnić. Pozostawienie formularza zezwolenia bez jego wypełnienia powoduje ten skutek, że brak jest możliwości przyporządkowania tegoż zezwolenia do konkretnego przewozu, na który zostało wydane, a tym samym pozostaje jedynie formularzem zezwolenia, który w stosunku do konkretnego przewoźnika nie może wywołać skutku w postaci realizacji uprawnień do wykonania konkretnego przewozu. Niewątpliwie uprawnienia wynikające z zezwolenia posiadają zindywidualizowany charakter. Na konieczność zindywidualizowania zagranicznego przewoźnika drogowego wskazuje nie tylko treść samego formularza zezwolenia, w którym w rubryce 2 znajduje się miejsce na wpisanie nazwy i adresu przedsiębiorcy wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, w rubryce 3 znajduje się miejsce na wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego, którym ten przewóz jest wykonywany. Dodatkowo w rubryce 5 zezwolenia znajduje się miejsce na wpisanie daty pierwszego przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że na formularzu zezwolenia przy numerach rubryk 3 i 5 widnieje odnośnik w postaci gwiazdki, z którego wynika, że rubryki te wypełnia posiadacz zezwolenia. Poza treścią samego formularza zezwolenia należy także zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 87 ust.1 pkt 3 lit.a i ust.1b u.t.d. kierowca pojazdu, winien mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu kontroli, wykonując przewóz drogowy rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym, odpowiednie zezwolenie, a także dowód uiszczenia opłaty, o której mowa w art.43 ust.1 ustawy. Przedstawiona regulacja pozostaje w ścisłym związku także z postanowieniami art.10 ust.2 w/w umowy. Umawiające się strony ustaliły, że zezwolenia oraz inne dokumenty, które są wymagane stosownie do postanowień umowy (w tym także opłaty drogowe wskazane w art. 43 ust.1 u.t.d. i art.11 ust.1 umowy) powinny znajdować się w pojeździe samochodowym, którym jest wykonywany przewóz i powinny być okazywane na żądanie właściwych organów. Skoro więc i ustawodawca jak i strony umowy uznały, że kierowca w pojeździe samochodowym, którym wykonuje przewóz winien posiadać także dowód uiszczenia opłaty to przypomnieć należy, że w dacie kontroli oraz w dacie podejmowania decyzji obowiązywał przepis art.42 u.t.d. W wyroku wydanym w sprawie sygnatura akt P 9/08 Trybunał Konstytucyjny uznał, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz prawidłowe wypełnienie dwuczęściowej karty, czyli wpisanie: numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu oraz zaznaczenie czasu przejazdu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dla ustalenia czy opłata została uiszczone, czy też dopuszczono się uchybień w tym zakresie, koniecznym jest ustalenie czy kierowca posiadał w pojeździe w momencie kontroli kartę opłaty wypełnioną w sposób umożliwiający przyporządkowanie jej do konkretnego przejazdu. Oznacza to, że kierowca wykonujący przewóz ładunków stosownie do postanowień wymienionej wyżej umowy winien posiadać prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, w której jest wpisany numer rejestracyjny pojazdu którym jest wykonywany przewóz i jest on tożsamy z numerem znajdującym się na odcinku naklejonym na szybie. Konsekwentnie uznać należy, że te same wymogi winny obowiązywać w zakresie wypełnienia formularza zezwolenia. Zatem braki w tym zakresie skutkować winny uznaniem, że przewoźnik który nie wypełnił rubryki 3 i 5 zezwolenia posługuje się formularzem zezwolenia, który nie może wywołać skutków w postaci realizacji uprawnień wynikających z zezwolenia, co oznacza brak możliwości wykonania konkretnego przewozu przy użyciu konkretnego pojazdu. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że numer rejestracyjny pojazdu wpisany na karcie opłaty drogowej winien być identyczny z numerem rejestracyjnym pojazdu którym wykonywany jest przewóz ładunków w międzynarodowym przewozie w oparciu o postanowienia w/w umowy i który winien być wpisany we właściwej rubryce zezwolenia. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego czyni także zasadnym zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem brak było podstaw do przyjęcia, iż organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy zastosowały inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a oraz art.203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.